به گزارش اقتصادرَوا، در بستر اقتصادی پرفراز و نشیب ایران، که پیوندی ناگسستنی با درآمدهای نفتی دارد، همواره دغدغه‌ای عمیق پیرامون مدیریت این ثروت ملی وجود داشته است. دهه‌ها تجربه در مواجهه با نوسانات شدید قیمت نفت و گاز در بازارهای جهانی و چالش‌های تحریم‌های اقتصادی، ضرورت بازنگری در شیوه‌های سنتی حکمرانی بر این منابع را بیش از پیش آشکار ساخته است. از دل این تجربیات، که گاه با وفور و گاه با تنگنا همراه بوده، درسی بزرگ نهفته است: وابستگی بی‌قید و شرط به نفت، شریان حیاتی اقتصاد را در برابر هرگونه شوک خارجی آسیب‌پذیر می‌سازد و مسیر توسعه پایدار را ناهموار می‌کند. این گزارش، با نگاهی به گذشته و درس‌آموزی از آن، به واکاوی چالش‌ها و فرصت‌های پیش‌رو در مدیریت درآمدهای نفتی ایران می‌پردازد، و در پی ارائه راهبردهای اصلاحی برای نهادهای کلیدی نظیر صندوق توسعه ملی است، نهادی که اگرچه با اهداف بلندپروازانه تأسیس شد، اما در گذر زمان و تحت تأثیر فشارها و سوءمدیریت‌ها، از مسیر اصلی خود منحرف شده است. هدف این نوشتار، نه تنها کالبدشکافی وضعیت موجود، بلکه ترسیم چشم‌اندازی برای آینده‌ای است که در آن ثروت نفتی، به جای منبع بی‌ثباتی، به اهرمی قدرتمند برای پیشرفت و رفاه ملی تبدیل شود.

از تجربه دیرینه ایران در مدیریت درآمدهای حاصل از صادرات نفت، در بستر نوسانات شدید بازارهای جهانی و تحریم‌های اقتصادی، می‌توان درس‌های حیاتی برای آینده استخراج کرد. سابقه اقتصاد نفتی ایران، که در آن بیش از نیمی از صادرات را فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌دهند، نشان می‌دهد که افت‌وخیزهای قیمت نفت و گاز، مستقیماً بر نرخ حقیقی ارز و به تبع آن بر تورم و ثبات کلان اقتصادی کشور تأثیر گذاشته است. در دوره‌های وفور نفتی، نظیر دهه‌های ۱۳۵۰ و ۱۳۸۰، شاهد کاهش نرخ حقیقی ارز و افزایش قدرت پول ملی بوده‌ایم، در حالی که در دهه‌های کمبود درآمد، مانند دهه‌های ۱۳۶۰، ۱۳۷۰ و سال‌های اخیر، نرخ حقیقی ارز افزایش یافته است. این پدیده، که ناشی از ورود بی‌قید و شرط دلارهای نفتی به اقتصاد و عدم کنترل مؤثر بر آن بوده، همواره به بی‌ثباتی‌های اقتصادی دامن زده است.

یکی از دغدغه‌های اصلی در مدیریت درآمدهای نفتی، حفاظت از بودجه و اقتصاد در برابر شوک‌های بزرگ ناشی از قیمت نفت و تحریم‌هاست. بودجه دولت در ایران، همواره کانال اصلی انتقال این تأثیرات به اقتصاد بوده و در فراز و فرود درآمدها، مخارج عمومی مجبور به تعدیل شده‌اند. این وابستگی شدید به درآمدهای نفتی، که بر اساس قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی و سایر منابع، به بیش از ۴۴ درصد از منابع عمومی دولت می‌رسد, ضرورت بازنگری در سازوکارهای مدیریت این منابع را بیش از پیش نمایان می‌سازد. این امر نه تنها ثبات اقتصادی را برهم می‌زند، بلکه توان رقابت‌پذیری بخش‌های غیرنفتی را نیز کاهش داده و اقتصاد را به سمت پدیده "بیماری هلندی" سوق می‌دهد. در این شرایط، تنها تولیداتی که از رانت منابع طبیعی بهره‌مند هستند، یا کالاهای غیرقابل تجارت مانند مسکن و خدمات، توان رقابت‌پذیری خود را حفظ می‌کنند. با این حال، گزارش‌ها نشان می‌دهند که در دهه ۱۳۹۰ و اوایل دهه ۱۴۰۰، ایران در وضعیت وفور نفتی قرار ندارد و ارزش حقیقی صادرات نفتی در سطح دهه‌های ۶۰ و ۷۰ است. این موضوع، به ویژه از سال ۱۳۹۷ و با بازگشت تحریم‌ها، برجسته‌تر شده و چشم‌انداز تداوم تحریم‌ها، محدودیت‌های تولید و مصرف فزاینده داخلی، نشان می‌دهد که کشور به زودی وارد دوره وفور نفتی نخواهد شد. بنابراین، مسئله بیماری هلندی در اقتصاد ایران در حال حاضر در اولویت قرار ندارد، اما پیامدهای تاریخی آن بر ساختار اقتصادی همچنان قابل تأمل است.

در طول دهه‌های متمادی، تلاش‌های متعددی برای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در ایران صورت گرفته است. از جمله مهمترین این تلاش‌ها، ایجاد "حساب ذخیره ارزی" و "صندوق توسعه ملی" بوده است. این نهادها، که با هدف مقابله با نوسانات قیمت نفت، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و حمایت از توسعه اقتصادی شکل گرفته‌اند، همواره با چالش‌هایی نظیر برداشت‌های مکرر دولت‌ها و عدم شفافیت کافی در عملکرد مواجه بوده‌اند. بررسی اجمالی تجربه مدیریت منابع نفتی در ایران، از برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب و سازمان برنامه آغاز می‌شود که هدف اصلی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های داخلی بود. با این حال، با اضافه شدن مسئولیت تنظیم و تخصیص بودجه جاری به سازمان برنامه و بودجه، تمرکز بر توسعه کاهش یافته و دغدغه تأمین بودجه جاری و جبران کسری بودجه پررنگ‌تر شد. این تغییر رویکرد، منجر به ورود بی‌ثباتی‌های گوناگون به اقتصاد از مسیر منابع نفتی گردید، به طوری که در سال‌های وفور، مخارج دولت‌ها افزایش یافته و در دوران رکود، ناچار به تأمین مالی تورمی یا اجتناب از پرداخت مخارج عمرانی شده‌اند.

تجربه "حساب ذخیره ارزی" که در برنامه سوم توسعه (اواخر دهه ۱۳۷۰) و با هدف تثبیت ورودی منابع نفتی به بودجه ایجاد شد، نیز درس‌های مهمی به همراه دارد. این سازوکار، با ارکان مهمی نظیر پیش‌بینی میان‌مدت منابع ارزی، واریز مازاد به حساب و جبران کسری بودجه از محل آن، طراحی شده بود تا نوسانات قیمت نفت کمتر به بودجه منتقل شود. اما عدم پایبندی به قواعد مالی میان‌مدت و برداشت‌های بی‌رویه دولت‌ها و مجلس، به تدریج آن را از کارایی مطلوب دور کرد. نگاه‌های کوتاه‌مدت به استفاده از منابع نفتی، جایگزین رویکردهای راهبردی یا حداقل میان‌مدت شد و این حساب به جای اینکه ابزاری برای ثبات‌سازی باشد، به قلکی برای جبران کسری بودجه تبدیل گردید.

در ادامه این مسیر، "صندوق توسعه ملی" در دوره وفور نفتی و بدون چشم‌انداز ناترازی‌های اقتصادی و نیازهای حوزه زیرساختی شکل گرفت. با این حال، شیوه پیش‌بینی شده در اساسنامه برای تحقق اهداف، با شرایط تحریمی کشور و وجود ناترازی‌های کلان اقتصادی ناسازگار از آب درآمد. در عمل، عملکرد صندوق تبدیل به ابزاری برای استقراض دولت جهت جبران ناترازی‌ها، نگهداری دارایی‌های خارجی غیرقابل دسترس نزد بانک مرکزی، تأمین مالی ریالی پروژه‌ها و عدم سرمایه‌گذاری ملموس در حوزه کلان و زیرساخت شد. سرمایه‌گذاری خارجی در شرایط تحریمی قابل اتکا نیست و اقتصاد ایران به شدت نیازمند سرمایه‌گذاری داخلی در زیرساخت‌هاست. این در حالی است که بازدهی صندوق توسعه ملی، با میانگین سالیانه کمتر از ۱ درصد، حتی از نرخ اوراق خزانه آمریکا نیز کمتر بوده و نشان‌دهنده عدم کارایی آن در خلق ثروت است. نرخ نکول تسهیلات صندوق، حدود ۶۸ درصد گزارش شده که رویکرد غلط وام‌دهی و عملکرد منفعلانه صندوق را در قبال تسهیلات اعطایی نشان می‌دهد.

حاکمیت شرکتی صندوق توسعه ملی نیز تحت سلطه نگاه و اراده دولت قرار دارد که تمایل به افزایش مخارج و جبران ناترازی‌های کلان اقتصادی برای کسب محبوبیت سیاسی را در اولویت قرار می‌دهد. این ساختار حکمرانی، منجر به شکل‌گیری صندوقی نشده که هدف اصلی آن سرمایه‌گذاری بلندمدت در راستای خلق ثروت باشد.

تجربیات جهانی در مدیریت عواید حاصل از منابع طبیعی، عمدتاً از طریق سازوکار صندوق‌های ثروت انجام می‌شود. طراحی و نقش این صندوق‌ها بسته به اهداف کلان اقتصادی هر کشور متفاوت است و می‌توان آن‌ها را به سه نوع اصلی تقسیم کرد: صندوق‌های ثبات‌ساز، صندوق‌های پس‌انداز و صندوق‌های توسعه‌ای. با نگاهی واقع‌گرایانه، اولویت نخست کشور در این حوزه، حفظ ثبات اقتصاد کلان از طریق اطمینان از تأمین منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در میان‌مدت است. به بیان دیگر، تعریف یا بازتعریف یک صندوق ثبات‌ساز، اولویت بسیار بالاتری نسبت به دو نوع صندوق دیگر دارد. بی‌توجهی به این اولویت، هر نوع صندوقی را عملاً به قلکی برای دولت‌ها تبدیل می‌کند تا در زمان بروز کسری بودجه، منابع لازم را با برداشت از آن جبران کنند.

مبانی نظری مدیریت بهینه درآمدهای ارزی نیز، سه دیدگاه اصلی را مطرح می‌کند: دیدگاه اول، فرضیه درآمد دائمی، که بر پایداری مصرف در طول زمان تأکید دارد و پیشنهاد می‌کند بخشی از درآمدها در صندوق ثروت ملی پس‌انداز و برای حداکثر بازده سرمایه‌گذاری شود. دیدگاه دوم، پس‌انداز کامل، سخت‌گیرانه‌تر است و پیشنهاد می‌کند تمام درآمدهای بادآورده در صندوق پس‌انداز شده و فقط سود سرمایه‌گذاری‌ها به اقتصاد وارد شود. دیدگاه سوم، سرمایه‌گذاری برای توسعه فعلی، که نسخه‌ای تعدیل شده از دیدگاه اول است، پیشنهاد می‌کند در دوره وفور، بخشی از درآمدها برای بهبود شرایط نسل حاضر به مصرف برسد، بدهی‌های داخلی دولت پرداخت شود و در زیرساخت‌های اساسی سرمایه‌گذاری گردد. این دیدگاه، با تأکید بر مشکلات کشورهای در حال توسعه نظیر کمبود سرمایه ثابت و زیرساخت‌های عمومی، به دنبال افزایش درآمد از طریق بخش‌های غیرنفتی است. با توجه به شرایط فعلی ایران، که با کمبود سرمایه و نیاز مبرم به زیرساخت‌ها مواجه است، دیدگاه سوم، یعنی سرمایه‌گذاری مولد داخلی در زیرساخت‌ها، می‌تواند استراتژی بهینه‌تری باشد. این رویکرد، سرمایه‌گذاری دولت را مکمل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی می‌داند و نه جانشین آن، با این شرط که به ظرفیت جذب اقتصاد نیز توجه شود.

با توجه به ملاحظات مطرح شده، اصلاح نهاد صندوق توسعه ملی نیازمند پیروی از رویکردهای نوین و جامع است. این اصلاحات شامل تثبیت ورودی ارزهای نفتی از مسیر بودجه سالیانه دولت به یک عدد ثابت ارزی (مثلاً ۲۰ میلیارد دلار در هر سال)، واگذاری مأموریت تثبیت فوق به صندوق توسعه ملی و واریز منابع مازاد به صندوق، اضافه شدن سرمایه‌گذاری مستقیم در پروژه‌های کلان و ملی به مصارف صندوق و کاهش معنادار سهم سرمایه‌گذاری‌ها و تأمین مالی خرد، نگهداری بخشی از منابع صندوق به صورت ارزهای در دسترس با نقدشوندگی بالا، بازنگری در ارکان صندوق با هدف افزایش اقتدار و هم راستا شدن انگیزه‌ها با خلق ثروت، شفافیت مصارف و مجوزهای برداشت از صندوق توسعه ملی، و در نهایت، اعمال سقف سرمایه‌گذاری صندوق در حوزه‌های استخراج یا پالایش نفت و گاز (مثلاً ۵۰ درصد مجموع دارایی‌ها) برای تنوع‌بخشی به اقتصاد است.

در پایان، باید اذعان داشت که تجربه ایران در مدیریت منابع نفتی، هرچند با چالش‌ها و نقاط ضعفی همراه بوده است، اما مسیر برای اصلاح و بهبود همچنان گشوده است. با رویکردی واقع‌گرایانه و بهره‌گیری از تجربیات موفق جهانی و مبانی نظری موجود، می‌توان به سمت مدیریت بهینه‌تر این منابع محدود و ارزشمند حرکت کرد. ایجاد یک صندوق توسعه ملی کارآمد و شفاف، که نه تنها به عنوان یک منبع پس‌انداز برای نسل‌های آینده عمل کند، بلکه به ثبات اقتصاد کلان کشور نیز یاری رساند و به سرمایه‌گذاری‌های مولد در زیرساخت‌های اساسی دامن زند، می‌تواند گام مهمی در راستای تحقق توسعه پایدار و کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی باشد. این تحول، مستلزم تعهد سیاسی، اصلاحات ساختاری و نظارت دقیق است تا از تبدیل شدن این نهاد حیاتی به یک ابزار کوتاه‌مدت برای جبران ناترازی‌های بودجه‌ای جلوگیری شود و به جای آن، به موتور محرکه خلق ثروت و توسعه همه‌جانبه تبدیل گردد. آینده اقتصادی ایران، بیش از هر زمان دیگری، به تصمیمات امروز در قبال این ثروت استراتژیک وابسته است؛ تصمیماتی که باید بر پایه دوراندیشی، شفافیت و مسئولیت‌پذیری بنا شوند تا تضمین‌کننده رفاه و پیشرفت برای نسل‌های حال و آینده باشند.

گزارش از: مسیح محجوب، کارشناس اقتصادی