چالش‌های حقوقی تسهیلات تکلیفی و پیامدهای آن بر نظام بانکی ایران
به گزارش اقتصادرَوا، اعطای تسهیلات تکلیفی در نظام بانکی ایران همواره یکی از موضوعات بحث‌برانگیز در عرصه سیاست‌گذاری اقتصادی و حقوقی بوده است. این نوع تسهیلات، که عمدتاً بر پایه الزام‌های قانونی و تصمیم‌های بودجه‌ای دولت به بانک‌ها تحمیل می‌شود، هدف‌هایی چون حمایت از اقشار کم‌درآمد، تقویت بخش کشاورزی و صنایع کوچک، توسعه مناطق محروم، ایجاد اشتغال و حتی ترویج سیاست‌های جمعیتی نظیر ازدواج و فرزندآوری را دنبال می‌کند. با وجود نیت حمایتی و اجتماعی، اجرای این تسهیلات با مجموعه‌ای از چالش‌های حقوقی، مالی و نهادی روبه‌رو است که می‌تواند نه‌تنها عملکرد شبکه بانکی بلکه اعتماد عمومی و ثبات مالی کشور را تحت تأثیر قرار دهد.
در ادبیات اقتصادی ایران، تسهیلات تکلیفی همواره به‌عنوان ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی و کاهش شکاف طبقاتی معرفی شده است. اما تجربه‌های سال‌های اخیر نشان می‌دهد که این سیاست در عمل به دلیل فشار بر منابع بانکی، کاهش سودآوری مؤسسات مالی و ایجاد مطالبات غیرجاری، پیامدهایی فراتر از اهداف اولیه به همراه داشته است. از منظر حقوقی نیز، این سیاست با اصولی چون استقلال بانک مرکزی، حقوق سپرده‌گذاران، تعهدات سهام‌داران و حتی قواعد شفافیت و اصل رضایت در قراردادها تعارض پیدا کرده است. بنابراین، مسئله اصلی تنها اقتصادی نیست، بلکه یک چالش چندبعدی است که جنبه‌های حقوقی آن گاه نادیده گرفته می‌شود.
مبنای حقوقی تسهیلات تکلیفی در ایران، عمدتاً بر قوانین بودجه سالانه و مواد برنامه‌های پنج‌ساله توسعه استوار است. طبق این قوانین، بانک‌ها موظف به تخصیص بخشی از منابع خود به وام‌هایی با نرخ سود ترجیحی هستند. قانون عملیات بانکی بدون ربا و همچنین قانون جدید بانک مرکزی نیز چارچوب‌هایی برای نحوه اعطای این تسهیلات مشخص کرده‌اند. در کنار این موارد، مصوبات شورای پول و اعتبار نیز نقش تعیین‌کننده‌ای دارد. با این حال، تناقض میان اهداف توسعه‌ای دولت و منطق تجاری بانک‌ها، تضاد منافع و چالش‌های اجرایی متعددی به وجود آورده است.
یکی از مهم‌ترین مسائل در این حوزه، نقض استقلال بانک مرکزی است. در حالی که استقلال این نهاد شرط اساسی برای اجرای سیاست پولی کارآمد و کنترل تورم محسوب می‌شود، الزام به اعطای تسهیلات تکلیفی عملاً بانک مرکزی را از جایگاه سیاست‌گذار مستقل خارج می‌کند. نمونه‌های متعدد در سال‌های گذشته نشان داده که دخالت مستقیم دولت در تعیین حجم و نرخ این تسهیلات، منجر به بی‌انضباطی پولی و افزایش نقدینگی شده است. این امر نه‌تنها با اهداف کنترل تورم در تضاد است، بلکه تصویر بانک مرکزی ایران در سطح بین‌المللی را نیز مخدوش می‌کند.
از سوی دیگر، حقوق سپرده‌گذاران یکی از مهم‌ترین چالش‌های حقوقی در این زمینه است. منابع بانکی که برای اعطای تسهیلات تکلیفی تخصیص می‌یابد، در اصل سپرده‌های مردم است. این سپرده‌ها طبق قانون باید با رضایت سپرده‌گذاران و در چارچوب قراردادهای مشخص مصرف شود. اما در عمل، بسیاری از بانک‌ها بدون شفافیت کافی این منابع را در اختیار سیاست‌های تکلیفی قرار می‌دهند، بدون آنکه رضایت صریح سپرده‌گذاران وجود داشته باشد. این وضعیت نقض اصل رضایت در قراردادها و نقض حق شفافیت تلقی می‌شود. افزون بر این، در صورت بازپرداخت نشدن وام‌ها، زیان به بانک‌ها و در نهایت به سپرده‌گذاران منتقل می‌شود و این مسئله می‌تواند اعتماد عمومی به نظام بانکی را به شدت تضعیف کند.
چالش دیگری که در ادبیات حقوقی و اقتصادی مطرح است، تعارض منافع میان ذی‌نفعان مختلف بانک‌هاست. دولت به‌عنوان سیاست‌گذار، سهام‌داران به‌عنوان صاحبان سرمایه، سپرده‌گذاران به‌عنوان تأمین‌کنندگان منابع، و مدیران بانک‌ها هر یک منافع متفاوتی دارند. زمانی که دولت بانک‌ها را ملزم به پرداخت تسهیلات تکلیفی می‌کند، عملاً میان منافع سهام‌داران و سپرده‌گذاران با اهداف سیاسی و اجتماعی دولت تضاد ایجاد می‌شود. در چنین شرایطی، بانک‌ها برای اجرای دستورات دولت سودآوری خود را قربانی می‌کنند و این امر منافع سهام‌داران و حقوق سپرده‌گذاران را نقض می‌کند.
تجربه‌های بین‌المللی نیز نشان می‌دهد که اعطای تسهیلات تکلیفی اگرچه در کوتاه‌مدت می‌تواند به تحقق اهداف اجتماعی کمک کند، در بلندمدت پیامدهای منفی بر نظام بانکی دارد. در کشورهایی مانند هند و مالزی، تخصیص منابع به بخش‌های خاص با نرخ‌های ترجیحی ابتدا به رشد صنایع کوچک کمک کرد، اما به مرور زمان منجر به فساد، رانت‌جویی و تخصیص غیربهینه منابع شد. در ایران نیز نشانه‌های مشابهی دیده می‌شود؛ از جمله افزایش فشار مالی بر بانک‌ها، انباشت مطالبات غیرجاری و در نهایت کاهش کارایی نظام بانکی.
از منظر عدالت اجتماعی نیز، هرچند تسهیلات تکلیفی با هدف حمایت از اقشار کم‌درآمد طراحی شده، اما در عمل به دلیل نبود سازوکار نظارتی کارآمد، بخشی از این منابع به گروه‌هایی اختصاص یافته که استحقاق آن را نداشته‌اند. این امر نه‌تنها عدالت اجتماعی را محقق نکرده بلکه گاه بر بی‌عدالتی افزوده است. بنابراین، تضاد میان اهداف کلان اقتصادی و عدالت اجتماعی یکی دیگر از چالش‌های جدی این سیاست است.
راه‌حل‌های ارائه‌شده بر ضرورت بازنگری در قوانین و تقویت سازوکارهای نظارتی تأکید دارد. شفافیت در قراردادها، الزام بانک‌ها به اطلاع‌رسانی دقیق به سپرده‌گذاران، ایجاد صندوق‌های حمایتی مستقل برای تأمین منابع تسهیلات تکلیفی و جبران زیان بانک‌ها، و همچنین تقویت نقش نظارتی بانک مرکزی از جمله پیشنهادهایی است که می‌تواند فشار بر شبکه بانکی را کاهش دهد. به علاوه، استفاده از منابع بودجه عمومی برای تأمین یارانه نرخ سود به جای تحمیل آن به بانک‌ها، یکی دیگر از راهکارهایی است که می‌تواند استقلال بانک مرکزی و حقوق سپرده‌گذاران را حفظ کند.
یکی از حوزه‌هایی که کمتر در پیشنهادهای موجود مورد توجه قرار گرفته، استفاده از فناوری‌های نوین برای ردیابی و ارزیابی عملکرد تسهیلات تکلیفی است. ایجاد یک سامانه متمرکز مبتنی بر داده‌های کلان می‌تواند امکان رهگیری مسیر وام‌ها از مرحله تخصیص تا بازپرداخت را فراهم کند و جلوی انحراف منابع را بگیرد. در کنار آن، طراحی شاخص‌های سنجش اثربخشی اجتماعی و اقتصادی تسهیلات، ابزار مهمی برای ارزیابی میزان تحقق اهداف عدالت اجتماعی خواهد بود. همچنین، ورود نهادهای مستقل حسابرسی و استفاده از ظرفیت جامعه مدنی و رسانه‌ها برای نظارت عمومی، می‌تواند به شفافیت و پاسخ‌گویی بیشتر کمک کند. در سطحی کلان‌تر، پیشنهاد می‌شود که بخشی از منابع صندوق توسعه ملی به صورت مشروط به بانک‌ها واگذار شود تا از یک‌سو فشار بر منابع سپرده‌ای کاهش یابد و از سوی دیگر دولت به جای تحمیل تکلیف مستقیم، از سازوکاری مبتنی بر مشارکت و تقسیم ریسک استفاده کند. این اقدامات در کنار اصلاح تدریجی قوانین بودجه و برنامه‌های توسعه، می‌تواند زمینه‌ای برای گذار از تسهیلات تکلیفی به سیاست‌های حمایتی پایدارتر و کم‌هزینه‌تر فراهم کند.
در نهایت، باید تأکید کرد که تسهیلات تکلیفی در ذات خود یک ابزار سیاست‌گذاری اجتماعی است که می‌تواند در شرایط خاص کارآمد باشد. اما تداوم آن بدون اصلاحات حقوقی و نهادی، نه‌تنها اهداف عدالت‌محور دولت را محقق نخواهد کرد، بلکه به بی‌ثباتی نظام بانکی و تضعیف اعتماد عمومی نیز منجر می‌شود. آینده نظام بانکی ایران وابسته به اصلاح تعارض‌های حقوقی، شفاف‌سازی روابط میان دولت و بانک‌ها، و تقویت استقلال بانک مرکزی است. تنها در این صورت است که می‌توان میان اهداف اجتماعی و الزامات اقتصادی تعادل برقرار کرد و از تبدیل تسهیلات تکلیفی به عاملی برای بحران مالی جلوگیری نمود.
گزارش از: زینب جمشیدی، کارشناس اقتصادی