چالش مسکن: بحران بانکی و تأمین مالی
به گزارش اقتصادرَوا، مسکن در اقتصاد ایران نه صرفاً کالایی مصرفی بلکه عنصری بنیادین در معیشت خانوار و ثبات اجتماعی به شمار می‌آید. اهمیت این حوزه به حدی است که در قانون اساسی نیز حق دسترسی به سرپناه به‌عنوان یکی از نیازهای اولیه شهروندان به رسمیت شناخته شده است. با این حال، روندهای اقتصادی چند دهه گذشته نشان داده‌اند که دسترسی به مسکن در کشور به‌شدت دشوارتر از میانگین جهانی شده است. بر اساس برآوردهای سال ۱۴۰۳، یک خانوار با درآمد متوسط در تهران باید حدود ۲۰ سال کل درآمد خود را پس‌انداز کند تا بتواند خانه‌ای با ویژگی‌های متعارف تهیه کند؛ در حالی که این نسبت در بسیاری از شهرهای گران‌قیمت جهان همچون هنگ‌کنگ، سیدنی و ونکوور بین ۱۰ تا ۱۷ سال است. چنین شکافی گویای عمق بحران مسکن در ایران است، بحرانی که صرفاً ناشی از رشد قیمت‌ها نیست بلکه ریشه در ضعف ساختارهای مالی و ناکارآمدی نظام تأمین اعتبار دارد.
قانون جهش تولید مسکن که در سال ۱۴۰۰ تصویب شد، در واقع تلاشی برای پاسخ به همین معضل بود. بر اساس ماده چهار این قانون، بانک‌ها موظف شدند حداقل ۲۰ درصد از تسهیلات پرداختی خود را به بخش مسکن اختصاص دهند و در صورت تخلف، مشمول جرایم مالیاتی شوند. اما عملکرد سه سال نخست اجرای قانون نشان می‌دهد که نظام بانکی تنها حدود ۳۰ درصد از تعهدات خود را عملی کرده است.
از یک‌سو، بانک‌ها با استناد به پایین بودن نرخ سود تسهیلات مسکن، ریسک نقدشوندگی دارایی‌ها و توان بازپرداخت محدود خانوارها، انگیزه چندانی برای ورود به این حوزه ندارند. از سوی دیگر، سیاست‌گذار نیز با تمرکز صرف بر جریمه مالیاتی و بدون طراحی سازوکارهای کارآمد انگیزشی، نتوانسته است حلقه اتصال میان نظام بانکی و نیاز واقعی خانوارها را برقرار سازد. این وضعیت، علاوه بر تشدید نارضایتی عمومی، خطر کاهش سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و تعمیق بحران عرضه را به دنبال دارد.
تصویر کلان داده‌ها و روندهای اصلی
داده‌های مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که جایگاه بخش مسکن در نظام بانکی ایران به‌مراتب ضعیف‌تر از میانگین جهانی است. در سطح بین‌الملل، نسبت تسهیلات رهنی به کل تسهیلات بانکی حدود ۱۹ درصد برآورد می‌شود، در حالی که این نسبت در ایران تنها نزدیک به ۱۰ درصد بوده است. حتی این عدد نیز با ملاحظات قابل‌توجهی همراه است؛ چرا که بخش بزرگی از تسهیلاتی که تحت عنوان «مسکن و ساختمان» ثبت می‌شود، در عمل به پروژه‌های غیرمسکونی مانند مجتمع‌های تجاری یا پروژه‌های بزرگ ساختمانی اختصاص یافته است. به بیان دیگر، اگر سهم مسکن از ساختمان جدا شود، نسبت واقعی تسهیلات مسکن به کل تسهیلات بانکی کشور کمتر از ۱۰ درصد خواهد بود.
این سهم اندک در حالی رخ می‌دهد که اقتصاد ایران ماهیتی بانک‌محور دارد و تأمین مالی تولید و سرمایه‌گذاری عمدتاً از مسیر اعتبارات بانکی می‌گذرد. در سال ۱۴۰۲ سهم مانده تسهیلات بخش مسکن و ساختمان از کل تسهیلات شبکه بانکی حدود ۱۰.۵ درصد بوده که نسبت به سال ۱۳۹۹ افتی معنادار داشته است. از منظر جریان سالانه، عملکرد نظام بانکی در اجرای تکلیف قانونی نیز به‌شدت پایین‌تر از سطح مقرر بوده است. در سه سال نخست اجرای ماده چهار، تنها ۲۹ درصد از مجموع تعهدات بانکی تحقق یافته است.
پیامد مستقیم این وضعیت، ایجاد صفی گسترده از متقاضیان وام مسکن است. داده‌های موجود حاکی از آن است که تا پایان سال ۱۴۰۳ نزدیک به یک میلیون واحد در صف دریافت تسهیلات باقی مانده‌اند. این صف طولانی، علاوه بر افزایش نارضایتی اجتماعی، تأثیری منفی بر عرضه مسکن نیز دارد؛ زیرا ساخت‌وسازهای جدید که مشروط به دریافت منابع بانکی هستند، با کمبود سرمایه مواجه می‌شوند و بخشی از ظرفیت تولیدی در این حوزه بلااستفاده می‌ماند.
در سطحی کلان‌تر، این روند پیامدهای مستقیمی بر توازن اعتباری اقتصاد ایران بر جای گذاشته است. اگرچه سیاست‌گذار هدف‌گذاری کرده بود که طی سال‌های نخست اجرای قانون جهش تولید، سهم تسهیلات بخش مسکن به حدود ۲۰ درصد برسد، اما تحقق واقعی آن کمتر از یک‌چهارم اهداف بوده است.
تحولات بخشی و وزن صنایع مختلف در داده‌ها
داده‌ها نشان می‌دهد که در ساختار اعتباری بانک‌ها، مسکن در جایگاهی فرعی قرار گرفته است و حتی آن بخشی هم که تحت عنوان «تسهیلات مسکن و ساختمان» ثبت می‌شود، در واقع ترکیبی ناهمگن از انواع پروژه‌های ساختمانی است. بخشی از تسهیلاتی که تحت عنوان «مسکن و ساختمان» ثبت می‌شوند، در عمل به پروژه‌های غیرمسکونی اختصاص یافته است و این آمیختگی آماری، ارزیابی دقیق حمایت بانکی از مسکن خانوار را دشوار می‌کند و سیاست‌گذار را در انتخاب ابزارهای اصلاحی هدفمند محدود می‌سازد. برای مثال، در میان بانک‌های خصوصی، بخشی از رشد مانده تسهیلات ساختمان به پروژه‌هایی مانند مراکز خرید یا مجتمع‌های اداری اختصاص یافته است که هیچ ارتباط مستقیمی با نیاز خانوارها به مسکن ندارد.
از سوی دیگر، تقریباً بار اصلی تأمین مالی مسکن بر دوش بانک مسکن قرار گرفته است. در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته، شبکه بانکی به‌طور متوازن میان بانک‌های مختلف در تأمین مالی رهنی مشارکت دارد، در ایران تمرکز اعتبارات در یک بانک تخصصی موجب شده سایر بانک‌ها عملاً از ایفای نقش فعال در این حوزه کنار بکشند. آمارها حاکی است که در بازه ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۲، سهم بانک‌های بزرگ تجاری مانند ملی، ملت و صادرات از تسهیلات مسکن روندی کاهشی داشته و در عمل بار اصلی وام‌دهی مسکن بر عهده بانک مسکن باقی مانده است.
نکته مهم دیگر آن است که نسبت مانده تسهیلات مسکن در بانک‌ها، به‌دلیل بلندمدت بودن این وام‌ها، به‌صورت طبیعی بالاتر از نسبت تسهیلات اعطایی سالانه است. در سال ۱۴۰۲، سهم مانده تسهیلات مسکن و ساختمان از کل مانده تسهیلات شبکه بانکی حدود ۱۰.۵ درصد بود، اما در همان سال، نسبت تسهیلات جدید اعطایی به مسکن تنها ۴.۶ درصد از کل تسهیلات پرداختی را تشکیل داد.
عملکرد سه سال ابتدایی اجرای قانون جهش تولید مسکن نیز توزیع نامتوازن میان بانک‌ها را به‌خوبی آشکار می‌کند. در حالی که ماده چهار قانون، تکلیف صریحی بر بانک‌ها گذاشته بود تا حداقل ۲۰ درصد از تسهیلات خود را به بخش مسکن اختصاص دهند، برخی بانک‌ها سهم بسیار ناچیزی از تعهدات خود را ایفا کرده‌اند. در مجموع، تنها ۲۹ درصد از تعهدات شبکه بانکی در سه سال نخست اجرا محقق شده و این در حالی است که بار اصلی ایفای تعهدات بر دوش تعداد محدودی از بانک‌ها به‌ویژه بانک مسکن بوده است.
این تمرکز نامتوازن پیامدهای مهمی دارد. نخست آنکه، شبکه بانکی به‌جای آنکه یک جبهه واحد در تأمین مالی مسکن تشکیل دهد، به یک تقسیم کار ناعادلانه تن داده است که فشار سنگین بر منابع بانک مسکن و چند بانک محدود وارد می‌کند. دوم آنکه، نبود مشارکت گسترده بانک‌های تجاری در تأمین مالی مسکن به معنای فرصت‌های از دست‌رفته برای خانوارهاست؛ چرا که ظرفیت اعتباری بخش قابل‌توجهی از نظام بانکی به سمت فعالیت‌های غیرمسکونی یا بخش‌های دیگر اقتصاد منحرف شده است.
مقایسه تطبیقی و جمع‌بندی
بررسی روندهای تاریخی در نظام بانکی ایران نشان می‌دهد که مسئله کم‌توجهی به بخش مسکن پدیده‌ای جدید نیست، بلکه ریشه در ساختارهای مزمن نظام مالی دارد. در دهه‌های گذشته نیز همواره نسبت تسهیلات مسکن به کل اعتبارات بانکی پایین‌تر از میانگین جهانی بوده و در بزنگاه‌های مختلف سیاستی، ابزارهای تکلیفی یا یارانه‌ای تنها به‌صورت مقطعی اثرگذار بوده‌اند. تفاوت امروز آن است که فشار تقاضای انباشته‌شده ناشی از رشد جمعیت دهه شصت و کاهش سطح درآمد واقعی خانوارها، بحران مسکن را به مسئله‌ای فراگیر و اجتماعی بدل کرده است. این شرایط موجب شده حتی کوچک‌ترین اختلال در جریان تأمین مالی به صف‌های میلیونی متقاضیان و افزایش نارضایتی عمومی بینجامد.
در مقایسه با تجربه جهانی، آنچه بیش از همه جلب توجه می‌کند سهم پایین اعتبارات رهنی در ایران است. در کشورهای توسعه‌یافته، ابزارهای متنوع بازار رهن ثانویه از جمله اوراق رهنی و صندوق‌های زمین و ساختمان به کار گرفته می‌شوند تا بار تأمین مالی مسکن صرفاً بر دوش بانک‌ها نباشد. این ابزارها نقدشوندگی بالاتر و امکان توزیع ریسک در میان بازیگران مختلف را فراهم می‌آورند. اما در ایران، تقریباً تمام بار تأمین مالی بر دوش شبکه بانکی و در عمل بر یک بانک تخصصی متمرکز شده است. این تفاوت نهادی سبب می‌شود که حتی با وجود الزام قانونی به افزایش تسهیلات، ظرفیت جذب و مدیریت ریسک در سطح سیستم مالی وجود نداشته باشد.
دورنمای اجرای کامل ماده چهار قانون جهش تولید مسکن نیز نشان می‌دهد در صورت پایبندی سخت‌گیرانه به تکلیف ۲۰ درصدی، سهم مانده تسهیلات مسکن تا سال ۱۴۱۰ می‌تواند به بیش از ۴۰ درصد کل اعتبارات برسد. چنین سطحی از تمرکز نه‌تنها امکان تأمین مالی سایر بخش‌های اقتصادی به‌ویژه صنایع نیازمند سرمایه در گردش را محدود می‌کند بلکه سیاست‌های پولی بانک مرکزی را نیز تحت فشار قرار می‌دهد. در واقع، الزام قانونی بدون طراحی ابزارهای مکمل، به جای حل مسئله مسکن، تعارضی ساختاری میان اهداف بخش مسکن و ثبات کلان اقتصادی ایجاد می‌کند.
نتیجه روشن این است که قانون جهش تولید مسکن اگرچه در پی پاسخ به یک نیاز فوری اجتماعی شکل گرفته، اما در عمل نتوانسته سازوکاری پایدار برای تأمین مالی ایجاد کند. ضعف در انگیزه‌های بانکی، فقدان ابزارهای نوین مالی، و انحراف بخشی از اعتبارات به پروژه‌های غیرمسکونی همگی موجب شده‌اند که پس از سه سال، تنها حدود ۳۰ درصد از تعهدات قانونی تحقق یابد و صف متقاضیان همچنان طولانی‌تر شود.
راه برون‌رفت از این چرخه نه در افزایش صرف تکالیف بلکه در بازطراحی نهادی است: ایجاد بازار رهنی کارآمد، تنوع‌بخشی به ابزارهای تأمین مالی مانند اوراق MBS و صندوق‌های سرمایه‌گذاری، شفاف‌سازی آماری برای تفکیک واقعی تسهیلات مسکن از ساختمان‌های غیرمسکونی و تعریف مشوق‌های مثبت به جای صرفاً جریمه‌های مالیاتی. تنها در این صورت می‌توان انتظار داشت که مسکن از کالایی کمیاب و دست‌نیافتنی به کالایی در دسترس‌تر برای خانوار ایرانی تبدیل شود.
در نتیجه داده‌ها و تحلیل‌ها یک پیام واحد دارد: بحران مسکن در ایران بیش از آنکه ناشی از کمبود زمین یا افزایش هزینه نهاده‌ها باشد، محصول یک اختلال مالی و نهادی در سازوکار تأمین اعتبار است. اگر سیاست‌گذار بتواند این اختلال را با اصلاح قوانین، تنوع‌بخشی به ابزارهای مالی و ایجاد انگیزه‌های واقعی برای بانک‌ها و سرمایه‌گذاران رفع کند، افق آینده می‌تواند از صف‌های میلیونی متقاضیان به سمت رونق ساخت‌وساز و افزایش توان دسترسی خانوارها به مسکن تغییر مسیر دهد. در غیر این صورت، حتی اجرای کامل قوانین تکلیفی نیز تنها به تعمیق تعارض میان نیاز اجتماعی و محدودیت‌های اقتصادی خواهد انجامید.
گزارش از: زینب جمشیدی، کارشناس اقتصادی