به گزارش اقتصادرَوا، اصلاح نظام مالیاتی یکی از محورهای کلیدی برنامه هفتم پیشرفت به شمار می‌رود؛ فصلی که مأموریت اصلی آن رفع دو ابرچالش دیرینه اقتصاد ایران است: وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و تعارض ساختاری میان نظام مالیاتی و نظام بیمه‌ای. هدف‌گذاری کلان این فصل، حرکت تدریجی دولت به سمت تأمین پایدار منابع مالی از مسیر مالیات، کاهش وابستگی به نفت و ایجاد شفافیت و عدالت در فرآیندهای وصول و دادرسی بوده است. با این حال، بررسی داده‌های عملکردی تا شهریور ۱۴۰۴ نشان می‌دهد هرچند در برخی شاخص‌های کلیدی از جمله رشد درآمدهای مالیاتی پیشرفت‌هایی حاصل شده، اما فاصله قابل توجهی تا تحقق کامل اهداف کمی و نهادی برنامه باقی مانده است.

در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه هفتم، دولت موظف است نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را تا پایان برنامه به ۱۰ درصد و نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای را به ۸۰ درصد برساند. این اهداف قرار است جایگزین تدریجی اتکای بودجه جاری به منابع ناپایدار از جمله نفت و استقراض شوند. با وجود این، داده‌های رسمی نشان می‌دهد در سال نخست برنامه، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی حدود ۶.۲ درصد بوده که گرچه نسبت به سال قبل از آن (حدود ۵.۱ درصد) رشد داشته، اما همچنان فاصله‌ای معنادار تا سطح هدف‌گذاری‌شده دارد. نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای نیز طبق برآوردها حدود ۶۵ درصد بوده و هرچند نسبت به سال‌های قبل از اجرای برنامه افزایش یافته، اما هنوز با هدف ۸۰ درصدی فاصله دارد.

افزایش سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی در مقایسه با دهه‌های گذشته نشانگر گام‌هایی در مسیر اصلاح ساختار درآمدی دولت است، اما تحلیل روند تاریخی حاکی از آن است که این شاخص در طول سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۲ نوسانات متعددی را تجربه کرده است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران طی دهه گذشته عموماً کمتر از ۱۰ درصد باقی مانده، در حالی که میانگین این نسبت در کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) بیش از ۳۰ درصد است. به عبارت دیگر، سهم دولت ایران از اقتصاد، معادل کمتر از یک‌سوم میانگین جهانی است. چنین شکافی نه تنها بیانگر ضعف ساختار مالیاتی در پوشش فعالیت‌های اقتصادی و برخورد با فرار مالیاتی است، بلکه در نهایت بر توان دولت در ارائه خدمات عمومی و حفظ ثبات مالی نیز تأثیر می‌گذارد.

مقایسه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد کشورهای با سطح درآمد بالاتر، معمولاً سهم بیشتری از مالیات در تولید ناخالص داخلی دارند. در کشورهای اروپایی این نسبت در برخی موارد به بیش از ۴۰ درصد می‌رسد. در مقابل، ایران در سال ۱۴۰۲ با نسبت کمتر از ۱۰ درصد در کنار کشورهایی چون کلمبیا و مکزیک قرار دارد که ساختار مالیاتی محدودی دارند. این شکاف عمیق به معنای ظرفیت قابل توجهی برای گسترش پایه‌های مالیاتی در ایران است؛ به شرط آنکه نظام مالیاتی بتواند از معافیت‌های غیرضرور بکاهد، دادرسی‌ها را مستقل سازد و هماهنگی میان نهادهای ذی‌ربط را افزایش دهد.

بررسی عملکرد سال نخست برنامه نشان می‌دهد تحقق اهداف کمی فصل اصلاح نظام مالیاتی در برخی موارد جزئی و در برخی دیگر با تأخیر همراه بوده است. بر اساس داده‌های رسمی، تنها ۲۰ درصد احکام این فصل به‌طور کامل اجرا شده، ۴۰ درصد در حد نسبی پیشرفت داشته و ۴۰ درصد دیگر یا هنوز آغاز نشده یا در مراحل ابتدایی باقی مانده است. مهم‌ترین دلایل عدم تحقق کامل احکام، کمبود اراده مدیریتی، اجرای نامناسب و نبود آیین‌نامه‌های اجرایی بوده است. در مواردی نیز به‌دلیل وابستگی متقابل احکام به سایر بخش‌های برنامه، اقدامات اجرایی به تعویق افتاده است.

در زمینه ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم در مهرماه ۱۴۰۳ به مجلس ارسال شده است. این لایحه که بر هدفمندسازی معافیت‌ها و حذف بخشودگی‌های غیرضرور تمرکز دارد، از نظر دولت همان لایحه‌ای است که در بند (پ) ماده ۲۷ قانون برنامه هفتم پیشرفت تکلیف شده بود. با این حال، بررسی‌ها نشان می‌دهد هنوز این لایحه به تصویب نهایی نرسیده و اجرای عملی سیاست ساماندهی معافیت‌ها در سال نخست برنامه متوقف مانده است. در حال حاضر حجم معافیت‌های مالیاتی کشور طبق برآورد سازمان برنامه و بودجه به حدود ۲۲۰۰ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ می‌رسد که معادل بخشی قابل توجه از درآمدهای مالیاتی مصوب سالانه دولت است. این میزان معافیت، فشار مضاعفی بر بودجه ایجاد کرده و موجب شده سهم مالیات در تأمین هزینه‌های جاری به‌طور کامل محقق نشود.

داده‌های رسمی همچنین نشان می‌دهد بخش عمده درآمد از دست‌رفته دولت ناشی از معافیت‌ها و تخفیف‌ها مربوط به مالیات اشخاص حقوقی و مالیات بر ارزش افزوده است. تحلیل داده‌های اظهارنامه‌های مالیاتی شرکت‌ها بیانگر آن است که نرخ مؤثر مالیات بر شرکت‌ها در ایران در سال ۱۴۰۰ به‌طور میانگین ۷.۴ درصد بوده، در حالی که نرخ قانونی مالیات بر درآمد شرکت‌ها ۲۵ درصد است. این اختلاف گسترده، به‌دلیل دامنه وسیع معافیت‌ها، بخشودگی‌ها و نرخ‌های صفر مالیاتی ایجاد شده است. توزیع نرخ مؤثر مالیاتی نیز نشان می‌دهد بیش از نیمی از شرکت‌های فعال (حدود ۶۷ درصد) در عمل از پرداخت کامل مالیات معاف بوده‌اند و تنها بخش کوچکی از شرکت‌های بزرگ، بار مالیاتی واقعی را تحمل کرده‌اند. چنین تمرکزی از معافیت در شرکت‌های سودآور، موجب کاهش عدالت مالیاتی و تحمیل بار نامتوازن بر بنگاه‌های کوچک‌تر شده است.

در سوی دیگر، یکی از چالش‌های اساسی که فصل چهارم برنامه به آن پرداخته، تعارض نهادی میان نظام مالیاتی و نظام بیمه‌ای است. در حال حاضر فرآیند وصول حق بیمه کارکنان و مالیات بر حقوق به‌صورت جداگانه و از مسیر دو سازمان مستقل (سازمان امور مالیاتی و سازمان تأمین اجتماعی) انجام می‌شود. این دوگانگی سبب تکرار فرآیندها، افزایش هزینه‌های اجرایی، بروز خطاهای اطلاعاتی و نارضایتی کارفرمایان شده است. بر اساس احکام بند (ت) ماده ۴ و بند (ت) ماده ۲۷ قانون برنامه هفتم، دولت مکلف است فرآیند وصول حق بیمه و مالیات را ادغام و مرکز دادرسی مستقل بیمه و مالیات ایجاد کند تا رسیدگی به اختلافات در نهادی بی‌طرف و تخصصی صورت گیرد. با این حال، بررسی‌ها نشان می‌دهد با وجود تصویب آیین‌نامه وصول حق بیمه و مالیات، هیچ اقدام عملی برای ادغام فرآیندهای دادرسی یا تشکیل مرکز مستقل انجام نشده و اقدامات وزارت اقتصاد و وزارت رفاه در این زمینه به حداقل رسیده است.

ادغام فرآیندهای بیمه و مالیات، اگر به‌درستی اجرا شود، می‌تواند چند پیامد مهم به همراه داشته باشد. نخست، جلوگیری از تعارض اطلاعات میان دو نهاد و کاهش امکان فرار مالیاتی و بیمه‌ای است؛ دوم، کاهش مراجعه و حسابرسی‌های مضاعف برای بنگاه‌ها و در نتیجه بهبود محیط کسب‌وکار؛ و سوم، افزایش شفافیت و اعتماد میان کارفرمایان و دولت. در کنار این‌ها، تفکیک دادرسی از دستگاه‌های اجرایی نیز گامی ضروری برای ارتقای عدالت و کاهش تعارض منافع به شمار می‌رود. در بسیاری از کشورها، دادرسی مالیاتی و بیمه‌ای توسط نهادهای مستقل انجام می‌شود تا تصمیمات به دور از سوگیری‌های سازمانی اتخاذ گردد. با وجود این، در ایران رسیدگی به اختلافات هنوز در همان نهادهای مجری صورت می‌گیرد و همین امر اعتماد ذی‌نفعان را کاهش داده است.

در ارزیابی عملکرد کلی، می‌توان گفت دولت در حوزه افزایش درآمدهای مالیاتی گام‌هایی هرچند محدود ولی مؤثر برداشته است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی از کف ۳.۶ درصد در سال ۱۴۰۰ به حدود ۶.۲ درصد در سال ۱۴۰۴ رسیده است. این رشد عمدتاً ناشی از گسترش پایه‌های مالیاتی، اجرای محدود مالیات بر خانه‌های خالی و خودروهای لوکس و بهبود سامانه‌های الکترونیکی سازمان امور مالیاتی بوده است. با این حال، تحقق کامل اهداف برنامه مستلزم اجرای اصلاحات عمیق‌تر در ساختار قانونی و نهادی است. در واقع، تا زمانی که نظام مالیاتی نتواند به منبع اصلی تأمین مالی دولت تبدیل شود، خطر بازگشت به وابستگی نفتی و کسری بودجه ساختاری همچنان پابرجا خواهد بود.

بر اساس داده‌های منتشرشده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، برای تحقق اهداف فصل اصلاح نظام مالیاتی، چند اقدام کلیدی پیشنهاد شده است: بازطراحی کامل آیین‌نامه وصول حق بیمه و مالیات با رویکرد یکپارچه و هوشمند، تدوین لایحه اصلاح قوانین بیمه و مالیات به منظور تشکیل نهاد دادرسی مستقل، پایش مستمر اجرای احکام برنامه توسط مجلس و دولت، و تقویت همکاری میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی. علاوه بر این، استقرار مالیات بر مجموع درآمد و هدفمند‌سازی معافیت‌ها با رعایت عدالت اجتماعی از جمله محورهای ضروری برای افزایش کارایی نظام مالیاتی و کاهش شکاف درآمدی در کشور دانسته شده است.

به طور کلی، ارزیابی‌ها نشان می‌دهد اصلاح نظام مالیاتی ایران هنوز در مرحله گذار است؛ مرحله‌ای که در آن برخی شاخص‌های مالیاتی بهبود یافته‌اند، اما ساختار اجرایی و نهادی هنوز به پایداری نرسیده است. وابستگی درآمدهای دولت به منابع غیرمالیاتی، ضعف در شفافیت داده‌ها، گستردگی معافیت‌ها، و تعارض میان نهادهای وصول و دادرسی، از مهم‌ترین موانع تحقق اهداف برنامه هفتم محسوب می‌شوند. در عین حال، روند صعودی نسبت‌های مالیاتی در دو سال اخیر می‌تواند نشانه‌ای از آغاز تغییرات مثبت باشد، مشروط بر اینکه اراده سیاستی لازم برای تکمیل اصلاحات ساختاری فراهم شود.

چشم‌انداز اجرای برنامه هفتم در حوزه مالیات به میزان زیادی به هماهنگی میان نهادهای اقتصادی و اجتماعی دولت وابسته است. اگر تعامل میان وزارت اقتصاد، وزارت رفاه و سازمان برنامه و بودجه بهبود یابد و اصلاحات قانونی با سرعت بیشتری در مجلس به تصویب برسد، می‌توان امیدوار بود سهم مالیات در تولید ناخالص داخلی تا پایان برنامه به بیش از ۸ درصد برسد. با این حال، در صورت تداوم تأخیر در تدوین لوایح و اجرای آیین‌نامه‌ها، احتمال تحقق هدف ۱۰ درصدی بسیار ضعیف خواهد بود.

در نهایت، اصلاح نظام مالیاتی ایران بیش از آنکه صرفاً یک اقدام فنی در حوزه بودجه باشد، پروژه‌ای نهادی برای بازتعریف رابطه دولت و شهروندان است. مالیات تنها زمانی می‌تواند به منبع پایدار توسعه تبدیل شود که هم اعتماد عمومی نسبت به نحوه هزینه‌کرد آن تقویت گردد و هم ساختار اخذ آن منصفانه و کارآمد باشد. اجرای کامل احکام برنامه هفتم در زمینه شفافیت، ادغام، دادرسی مستقل و حذف معافیت‌های غیرضرور، می‌تواند مسیر دستیابی به چنین نظامی را هموار کند و ایران را به سمت ثبات مالی و عدالت اقتصادی پایدار سوق دهد.

گزارش از: زینب جمشیدی، کارشناس اقتصادی