در سال‌های اخیر، تأمین ارز برای واردات کالاهای اساسی به یکی از محورهای اصلی چالش‌های اقتصاد ایران تبدیل شده است. سیاستی که با هدف مهار قیمت‌ها و حمایت از معیشت آغاز شد، اما در عمل به دلیل بار مالی سنگینی بر بودجه گذاشته است. نوسانات نرخ ارز، چندگانگی تصمیم‌گیری، و تمرکز شدید در فرآیند تخصیص منابع، سازوکاری ایجاد کرده که نه شفاف است و نه به هدف کنترل قیمت‌ها منتهی شده است. اختلاف میان نرخ رسمی و آزاد، بستر رانت‌های بزرگ را فراهم کرده و موجب شده بخش قابل توجهی از منابع کشور به‌جای آن‌که به سفره مردم برسد، در حلقه‌های واسطه‌گری گم شود.

تولد یک سیاست؛ هزینه‌ای فراتر از توان بودجه

سیاست تخصیص ارز ترجیحی با هدف تأمین کالاهای اساسی با قیمت پایین‌تر و جلوگیری از افزایش هزینه‌های معیشت از بهار 1397 شکل گرفت و قرار بود بخشی از کاهش قدرت خرید مردم را جبران کند. اما به‌دلیل بار مالی سنگین، از سال ۱۴۰۱ از بودجه حذف شد. با این حال، دولت بعدها نسخه‌ای تعدیل‌شده از این سیاست را با نرخ ۲۸۵۰۰ تومان دوباره به اجرا گذاشت.

اما در این میان، فاصله‌گرفتن دولت از تداوم سیاست تخصیص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی بدیهی است؛ سیاستی که مشابه تجربه ارز ۴۲۰۰، بار مالی سنگینی بر بودجه گذاشته و زمینه ایجاد رانت‌های متعدد را فراهم کرده است. در مقابل، نگرانی‌ها درباره آثار تورمی حذف ارز ترجیحی همچنان جدی است؛ دغدغه‌ای قابل درک، اما در مقایسه با تداوم رانت‌زایی و تشدید نابرابری، از منظر برخی تحلیلگران هزینه‌ای کمتر تلقی می‌شود. این تصمیم در چنین فضایی اتخاذ شده و آینده آن به نحوه اجرا و سیاست‌های جبرانی دولت بستگی خواهد داشت.

ناکامی در مهار قیمت‌ها؛ بازار آزاد همیشه جلوتر است.

تخصیص ارز ترجیحی ۲۸۵۰۰ تومانی برای کالاهای اساسی، به‌ویژه برنج و نهاده‌های دامی، نتوانسته قیمت‌ها را کنترل کند و فاصله میان نرخ دولتی و بازار آزاد به‌طور چشمگیری افزایش یافته است. نسبت نهاده به تولید مرغ نیز از ۱.۴ کیلوگرم برای هر کیلو گوشت به ۱.۹ کیلوگرم رسیده است که نشان‌دهنده ناکارآمدی سیاست‌های فعلی است.

بر اساس اعلام بانک مرکزی، از ابتدای سال تا پایان مهر ۱۴۰۴ در مجموع ۵ میلیارد و ۷۷۴ میلیون دلار ارز ترجیحی به وزارت جهاد کشاورزی برای تأمین نهاده‌های غذایی و کشاورزی تخصیص یافته است. این رقم معادل ۷۷.۲ درصد کل ارز ترجیحی پرداخت‌شده در کشور طی این دوره است. در مجموع ۱۰۹۳ شرکت متقاضی دریافت ارز بوده‌اند، اما توزیع این منابع به‌طور محسوسی متمرکز بوده است. به گونه‌ای که کشت و صنعت مدلل ماهیدشت بیشترین سهم را دریافت کرده و به تنهایی ۷.۶ درصد از سفارشات پذیرفته‌شده را به خود اختصاص داده است. علاوه بر آن، بررسی‌ها نشان می‌دهد شش شرکت زیرمجموعه گروه صنعتی مدلل نیز در فهرست بیشترین دریافت‌کنندگان ارز قرار دارند؛ به‌طوری که مجموعاً حدود ۱۹ درصد از کل ارز ترجیحی تخصیص‌یافته را دریافت کرده‌اند. این تمرکز قابل‌توجه در تخصیص منابع، ضرورت بازنگری در شفافیت و سازوکارهای نظارتی بر توزیع ارز ترجیحی را پررنگ‌تر می‌کند. موضوعی که جداول آماری نیز بر آن تاکید دارند.

جداول***

چرخه معیوب واردات نهاده‌ها؛ کمبود واقعی یا توزیع معیوب؟

بنابر گفته واردکنندگان نهاده‌های دامی، دولت حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان (معادل ۵.۶ تا ۶ میلیارد دلار) به آن‌ها بدهکار است؛ رقمی که تقریباً با کل بودجه عمرانی کشور برابری می‌کند. این ادعا در حالی مطرح می‌شود که بازار نهاده به دلیل سیاست‌گذاری‌های ناهماهنگ دولت با کمبود روبه‌روست و بسیاری از دامداران، که پیش‌تر نیز نهاده را با قیمت‌های بالا تأمین می‌کردند، اکنون ناچار شده‌اند بخشی از دام‌های مولد را به کشتارگاه بفرستند.

همچنین محمدرضا کلامی، دبیر اتحادیه واردکنندگان نهاده‌های دامی، اعلام کرده دولت ۵.۶ میلیارد دلار به واردکنندگان بدهکار است و برخی شرکت‌های بزرگ نهاده‌های واردشده را در گمرک نگه داشته‌اند تا پس از تسویه بدهی ارزی، آن را وارد بازار کنند. در همین حال، بررسی‌های مجلس نشان می‌دهد بسیاری از واردکنندگان به‌جای استفاده از منابع داخلی، ارز مورد نیاز خود را از بازارهای همسایه مانند امارات و با نرخ‌های بالا تأمین می‌کنند. با وجود هزینه سنگین خرید ارز، برای آن‌ها این روند همچنان مقرون‌به‌صرفه است؛ زیرا مطمئن هستند بخشی از نهاده وارداتی را می‌توانند در بازار غیررسمی و با نرخ آزاد عرضه کنند. همین امکان کسب سود در بازار غیررسمی، انگیزه ادامه واردات را حتی با وجود هزینه‌های بالا حفظ کرده است.

از طرفی ساختار توزیع نهاده در وزارت جهاد کشاورزی به‌گونه‌ای است که با ایجاد فضای نگرانی و بزرگ‌نمایی خطر کمبود کالا، عملاً نقش تسهیل‌کننده برخی واردکنندگان را ایفا می‌کند، بدون آنکه تمرکز کافی بر رساندن نهاده به تولیدکننده واقعی داشته باشد. حتی در صورت تامین کامل ارز  بدون اصلاح سازوکارهای نظارتی و توزیعی، تنها به ایجاد رانت جدید برای واردکنندگان منجر خواهد شد.

بر اساس برنامه‌ریزی جدید، قرار است ارز ترجیحی حذف و تأمین ارز از محل صادرات در تالار دوم انجام شود. اتاق بازرگانی تهران تأکید دارد که هیأت نمایندگان باید آثار اقتصادی، تولیدی و تجاری این سیاست را با دقت ارزیابی کرده و ملاحظات و هشدارهای لازم را برای تصمیم‌گیری دقیق‌تر مطرح کنند.

گزارش‌ها نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از رسوب کالا در گمرکات نه الزاماً ناشی از مشکلات گمرکی، بلکه نتیجه سیاست‌های ارزی و روند پیچیده ثبت ‌سفارش است. فرآیند تخصیص ارز میان چند نهاد از جمله بانک مرکزی، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت صنعت، معدن و تجارت تقسیم شده و این چندگانگی تصمیم‌گیری، سرعت تجارت خارجی را به شکل محسوسی کاهش داده است. فعالان اقتصادی می‌گویند بسیاری از کالاها تنها به این دلیل در انبارهای گمرک باقی می‌مانند که یا ارز مورد نیاز آنها تخصیص نیافته یا امکان ثبت‌سفارش فراهم نشده است؛ با این حال، این وضعیت به اشتباه به عنوان «مشکل گمرکی» معرفی می‌شود، در حالی که ریشه اصلی آن در سیاست‌های ارزی و انبوه بخشنامه‌های متغیر قرار دارد.

در چنین شرایطی، پیشنهاد اصلی فعالان اقتصادی بر این مبناست که امکان تأمین ارز به‌صورت آزاد و از محل صادرات فراهم شود تا واردکنندگان بتوانند جریان نقدی تجارت خود را بدون توقف مدیریت کنند. با وجود این، بانک‌ها نیز به دلیل نگرانی از ریسک، همکاری کافی ندارند و حتی تجار معتبر که سابقه و توان مالی آنها برای اتاق‌های بازرگانی کاملاً روشن است، برای دریافت تسهیلات ارزی و ریالی با مانع روبه‌رو می‌شوند چراکه افزایش نرخ ارز، هزینه‌های واردات و سخت‌گیری نظام بانکی در کنار هم موجب شده بخش قابل توجهی از تجار توان مالی خود را از دست بدهند و هزینه تجارت خارجی به‌طور مستمر رو به افزایش باشد.

در حوزه نهاده‌های دامی نیز وضعیت مشابهی دیده می‌شود. نیاز سالانه کشور به سویا حدود چهار میلیون تن است، در حالی که تولید داخلی تنها حدود ۴۰ هزار تن را پوشش می‌دهد. با وجود این شکاف عمیق، دامداران و مرغداران گزارش می‌کنند که نهاده در بازار آزاد با قیمت‌های بالا در دسترس است اما سهمیه یارانه‌ای از طریق سامانه بازارگاه به دست آنها نمی‌رسد. اگر واقعاً کمبود نهاده وجود داشت، بازار آزاد نیز نمی‌توانست تا این حد تأمین‌کننده باشد؛ بنابراین مشخص است که نهاده وارد کشور شده اما در زنجیره توزیع دچار انحراف می‌شود و به تولیدکننده واقعی نمی‌رسد. بخشی از توزیع در همان مراحل ابتدایی گرفتار واسطه‌ها و شبکه‌های دارای نفوذ می‌شود و این سامانه عملاً به محل توزیع رانت تبدیل شده است. موجودی کشور از نظر واردات کفایت می‌کند، اما مسیر دسترسی به نهاده یارانه‌ای به دلیل مدیریت ناکارآمد با اختلال جدی روبه‌روست.

در کنار این مشکلات، تجربه چند سال تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی نیز نشان داده است که این سیاست به هدف خود، کنترل قیمت برای مصرف‌کننده اصابت نکرده است. حجم عظیمی از کالا از جمله برنج با ارز ترجیحی وارد کشور شده، اما اثر آن در سفره مردم محسوس نبوده است. برخی واردکنندگان حتی پیش از واردات کالا، آن را به تولیدکنندگان می‌فروشند و همین رفتار بر نظم بازار اثر گذاشته و باعث بروز کمبودهای مصنوعی شده است. این وضعیت نشان می‌دهد تا زمانی که واردکنندگان دارای قدرت چانه‌زنی و شبکه‌های نفوذ، نقش اصلی را در زنجیره تأمین داشته باشند، منابع یارانه‌ای به هدف اصابت نمی‌کند.

با حذف تدریجی ارز ۲۸۵۰۰ تومانی، پیام روشنی به بازار منتقل می‌شود: واردکنندگان باید ارز مورد نیاز خود را از بازار غیررسمی تأمین کنند. این یعنی شکل‌گیری موج جدیدی از تقاضا در بازاری که هم‌اکنون پرتنش است و دولت عملاً نرخ آزاد را به عنوان مبنای واردات کالاهای اساسی می‌پذیرد. نتیجه طبیعی این روند، افزایش هزینه واردات و انتقال آن به قیمت نهایی کالا در بازار است؛ موضوعی که در آستانه زمستان می‌تواند به فشار قیمتی بیشتری بر مصرف‌کنندگان منجر شود.

حذف ارز ترجیحی همچنین معنایی فراتر از تغییر نرخ دارد. بسیاری از زیرساخت‌های نظارتی و سامانه‌هایی که طی سال‌های اخیر برای مدیریت زنجیره تأمین طراحی شده بود از سامانه جامع تجارت گرفته تا سامانه انبارها، سامانه بازارگاه و سامانه‌های ارزی در عمل کارکرد خود را از دست می‌دهند، زیرا فلسفه وجودی آنها بر نظارت بر توزیع کالاهایی است که با ارز یارانه‌ای وارد می‌شوند. وقتی این مبنا حذف شود، این سامانه‌ها عملاً از چرخه تصمیم‌گیری کنار گذاشته می‌شوند و در نتیجه بخش مهمی از شفافیت مورد انتظار، محقق نشده‌است. این موضوع به‌خوبی نشان می‌دهد که ریشه مشکلات نه در ابزارهای نظارتی، بلکه در اصل سیاست‌گذاری ارزی است که بستر رانت و اختلال را ایجاد کرده است.

شایعاتی نیز حاکی از آن است که سهمیۀ ارز ترجیحی کالاهای اساسی و کشاورزی پیش از پایان سال تمام شده است؛ از بودجه ۸ میلیارد دلاری دولت، تاکنون ۷ میلیارد و ۷۶۲ میلیون دلار تخصیص یافته است. مصرف زودهنگام سهمیه، فشار بر بازار کالاهای اساسی و نهاده‌ها را افزایش داده و ناپایداری در دسترسی تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان را تشدید کرده است.

تجربه تلخ ارز 4200

بررسی‌ها نشان می‌دهد ارز ترجیحی اختصاص یافته به واردات کالاهای اساسی به هدف اصلی خود یعنی کنترل قیمت‌ها و دسترسی مستقیم مردم نمی‌رسد و در عمل رانت و فساد ایجاد می‌کند. این سیاست، که سابقه آن به ارز ۴۲۰۰ تومانی بازمی‌گردد، همواره باعث هدررفت منابع و ایجاد ناترازی در بازار شده است. اجرای ارز ۴۲۰۰ تومانی از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، تنها ۷۲۰ همت رانت تولید کرد و نهایتاً مجلس در بودجه سال ۱۴۰۱ با حذف آن موافقت مشروط کرد.

حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی که تحت عنوان «جراحی اقتصادی» برای اصلاح ناترازی ارزی اجرا شد، تجربه‌ای مهم از اصلاح سیاست‌های ارزی بود و باعث جهش تورم مواد غذایی شد ولی در ادامه، ارز ۲۸۵۰۰ تومانی به‌عنوان نسخه جدید همان سیاست معرفی شد، که مجدد مشکلات گذشته را بازتولید کرد. تجربه نشان می‌دهد هرگونه تداوم این سیاست، بدون اصلاح زنجیره توزیع و تقویت نظارت، نه‌تنها به مصرف‌کنندگان نمی‌رسد، بلکه منابع کشور را هدر داده و زمینه رانت و فساد را دوباره فراهم می‌کند.

حذف ارز ترجیحی ۲۸۵۰۰ می‌تواند گام مهمی در اصلاح ساختار اقتصادی تلقی شود، اما اگر بدون بازطراحی زنجیره توزیع، اصلاح روابط نهادی، تقویت نظارت و حذف انحصارات اجرا شود، صرفاً رانت‌ها را از گروهی به گروهی دیگر منتقل می‌کند و نتیجه‌ای در بهبود دسترسی تولیدکنندگان و کاهش قیمت برای مصرف‌کننده نخواهد داشت. در چنین شرایطی، یا باید تولیدکننده خود نهاده وارد کند یا سهم مردم به صورت کالابرگ در اختیار آن‌ها قرار گیرد.

در نهایت، حذف ارز ترجیحی اگرچه گامی ضروری برای مهار رانت و اصلاح ناترازی‌های ارزی است، اما به‌تنهایی راه‌حل مشکلات ساختاری بازار نیست. تجربه پنج سال گذشته نشان داده است که تکیه بر نرخ‌های ترجیحی، بدون اصلاح زنجیره تأمین، فقط به جابه‌جایی رانت و تشدید بی‌ثباتی منجر می‌شود. در چنین وضعیتی، تداوم سیاست‌های نیمه‌کاره تنها هزینه‌های تولید و فشار بر مصرف‌کننده را افزایش خواهد داد. بازنگری در سیاست‌های ارزی و اصلاح زنجیره توزیع برای کاهش رانت و تثبیت قیمت‌ها ضروری است؛ مسیری که اگر با شفافیت و انسجام نهادی دنبال شود، می‌تواند سرانجام به بازاری قابل پیش‌بینی‌تر و کارآمدتر منجر شود.