بحران مالی صندوق ملی محیط‌زیست
به گزارش اقتصادروا؛ صندوق ملی محیط زیست در ایران، نهادی است که بر اساس مأموریت قانونی خود باید پیشران تأمین مالی پروژه‌های مرتبط با حفاظت از محیط زیست، کاهش آلایندگی و توسعه پایدار باشد. از نگاه ساختاری، این صندوق قرار بود پلی میان منابع مالی عمومی و پروژه‌های سبز خصوصی باشد؛ نهادی که از محل عوارض، جرایم زیست‌محیطی، کمک‌های بین‌المللی، بودجه عمومی دولت و مشارکت بخش خصوصی تأمین مالی شود و بتواند منابع را به شکل تسهیلات، یارانه یا سرمایه‌گذاری مستقیم در اختیار طرح‌های اثرگذار زیست‌محیطی بگذارد. اما آنچه در عمل شکل گرفته، فاصله‌ای آشکار با مأموریت قانونی و ظرفیت بالقوه این نهاد دارد.
صورت‌های مالی منتشرشده و گزارش‌های رسمی نشان می‌دهند که صندوق ملی محیط زیست از نظر ورودی منابع در وضعیت شکننده‌ای قرار دارد. هرچند در ظاهر، قوانین متعددی منابع مالی قابل توجهی را به آن اختصاص داده‌اند، ولی این منابع یا وصول نمی‌شوند، یا با تأخیر و ناقص به حساب صندوق واریز می‌گردند. بر اساس داده‌های رسمی، طی سال‌های اخیر تنها بخش محدودی از عوارض آلایندگی که باید طبق قانون به صندوق منتقل می‌شد، پرداخت شده است. در برخی سال‌ها میزان تحقق این منابع کمتر از یک‌سوم پیش‌بینی بودجه بوده است. همین موضوع باعث شده صندوق از همان ابتدا با مشکل کمبود نقدینگی روبه‌رو شود و توان لازم برای ایفای نقش تأمین‌کننده مالی پروژه‌های زیست‌محیطی را نداشته باشد.
یکی از مهم‌ترین چالش‌های مالی صندوق، وابستگی بیش از حد به منابعی است که در اختیار دستگاه‌های اجرایی دیگر قرار دارند. بخشی از درآمدهای ناشی از جرایم زیست‌محیطی، عوارض صنایع آلاینده یا مالیات‌های سبز باید از مسیر سازمان امور مالیاتی و سازمان برنامه و بودجه به صندوق منتقل شوند. اما فرآیند بوروکراتیک، نبود ضمانت اجرایی برای واریز به موقع و گاهی اختلاف در تفسیر قوانین موجب شده این منابع یا به طور ناقص وصول شوند یا اساساً در حساب دستگاه‌های دیگر باقی بمانند. به این ترتیب، در حالی که صندوق از نظر قانونی مستحق دریافت منابع قابل توجهی است، در عمل از جریان نقدی کافی برای پشتیبانی از پروژه‌ها برخوردار نیست.
مسئله دیگر در ساختار مالی صندوق، سهم ناچیز بودجه عمومی دولت در منابع آن است. اگرچه در هر لایحه بودجه ردیفی برای کمک به صندوق پیش‌بینی می‌شود، اما این مبالغ در مقایسه با حجم نیازهای زیست‌محیطی کشور بسیار اندک است. در بودجه سال ۱۴۰۳ این سهم حدود ۷۵۰ میلیارد تومان تعیین شده که حتی برای اجرای یک پروژه بزرگ احیای تالاب کافی نیست. از سوی دیگر، این اعتبار نیز اغلب به‌صورت قطره‌چکانی و با تأخیر تخصیص می‌یابد و برنامه‌ریزی مالی صندوق را مختل می‌کند.
در کنار ضعف در ورودی‌ها، نظام هزینه‌کرد صندوق نیز کارآمد نیست. بخش قابل توجهی از منابع محدود موجود نه صرف پروژه‌های واقعی، بلکه صرف امور اداری، هزینه‌های کارشناسی، مطالعات مقدماتی و هزینه‌های جاری می‌شود. طبق گزارش‌های تفریغ بودجه، در برخی سال‌ها بیش از چهل درصد از هزینه‌های صندوق در ردیف‌های پشتیبانی و پرسنلی مصرف شده، در حالی که اساسنامه این نهاد سقف ده‌درصدی را برای هزینه‌های اداری تعیین کرده است. چنین وضعیتی نشان می‌دهد که صندوق به جای تبدیل‌شدن به نهادی توسعه‌ای با رویکرد سرمایه‌گذاری سبز، بیشتر به سازمانی اداری با ساختار هزینه‌ای سنگین بدل شده است.
مسئله پیچیده‌تر در سطح تخصیص منابع دیده می‌شود. صندوق در سال‌های اخیر پروژه‌های متعددی را به بانک‌های عامل معرفی کرده تا از محل منابع خود برای آن‌ها تسهیلات پرداخت شود، اما درصد تحقق این معرفی‌ها بسیار پایین بوده است. از مجموع بیش از پانزده هزار میلیارد ریال منابعی که به بانک‌ها معرفی شده، تنها حدود پانزده درصد به شکل واقعی به پروژه‌ها تخصیص یافته است. این اختلاف بزرگ میان وعده و پرداخت، نشانه وجود مشکلات جدی در مکانیسم تخصیص، هماهنگی بانکی و ارزیابی مالی طرح‌هاست. بانک‌های عامل معمولاً به دلیل نبود تضامین کافی از سوی متقاضیان، ضعف ارزیابی اقتصادی پروژه‌ها یا ابهام در مسئولیت بازپرداخت از سوی صندوق، از پرداخت تسهیلات خودداری کرده‌اند. در نتیجه، بسیاری از پروژه‌ها تنها روی کاغذ باقی مانده‌اند و بخش عمده منابع عملاً در حساب‌های بانکی راکد مانده است.
از منظر انضباط مالی نیز عملکرد صندوق با استانداردهای حرفه‌ای فاصله دارد. حسابرسی‌های دوره‌ای با تأخیر چندساله انجام می‌شود و گزارش‌های مالی اغلب فاقد جزئیات شفاف درباره محل هزینه‌کرد منابع هستند. دیوان محاسبات در چند گزارش رسمی به وجود مغایرت‌هایی میان مبالغ پرداختی و اسناد هزینه اشاره کرده و در مواردی نیز بخشی از منابع صندوق بدون مستندات کافی خرج شده است. نبود سامانه جامع نظارت مالی باعث شده مسیر حرکت منابع از مرحله تخصیص تا اجرای پروژه به‌سختی قابل ردیابی باشد. همین مسئله اعتماد نهادهای نظارتی و حتی سرمایه‌گذاران خصوصی را کاهش داده است.
صندوق در کنار مشکلات درونی، از بیرون نیز با محدودیت‌های ساختاری روبه‌روست. جایگاه حقوقی آن به‌عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی، اگرچه باید استقلال مالی ایجاد کند، اما در عمل وابستگی شدید به سازمان حفاظت محیط زیست باعث شده استقلال واقعی نداشته باشد. تمام تصمیمات کلان مالی، از تصویب بودجه تا انتخاب پروژه‌ها، باید با تأیید سازمان انجام شود. این وابستگی، صندوق را از چابکی لازم برای تصمیم‌گیری‌های اقتصادی و جذب منابع جدید محروم کرده است. همچنین باعث شده بخش خصوصی که باید شریک اصلی صندوق در پروژه‌های سبز باشد، تمایل چندانی به همکاری نشان ندهد؛ زیرا فرآیندها را بیش از حد دولتی و غیرشفاف می‌بیند.
از سوی دیگر، ضعف در بازپرداخت تسهیلات نیز فشار مالی مضاعفی ایجاد کرده است. بخش زیادی از وام‌هایی که از طریق صندوق پرداخت شده، در وضعیت معوق یا غیرفعال قرار دارد و متقاضیان اقساط خود را بازنگردانده‌اند. این مسئله باعث شده منابع صندوق مجدداً مسدود شود و امکان گردش مالی جدید فراهم نباشد. طبق برآوردهای رسمی، تا پایان سال ۱۴۰۲ میزان تعهدات معوق صندوق به بیش از شش هزار میلیارد تومان رسیده است؛ رقمی که چندین برابر بودجه نقدی سالانه آن است و عملاً صندوق را در وضعیت کسری عملیاتی مزمن قرار داده است.
در چنین شرایطی، صندوق ملی محیط زیست از لحاظ مالی در بن‌بست قرار گرفته است. منابع ورودی آن ناکافی و ناپایدارند، نظام هزینه‌کردش ناکارآمد و غیرمولد است، تخصیص منابع با تأخیر و ابهام همراه است و حسابرسی‌ها شفافیت لازم را ندارند. پیامد این وضعیت چیزی جز کاهش کارایی مالی و بی‌اعتمادی عمومی نیست. وقتی منابع به موقع وصول نمی‌شود و هزینه‌ها به شکل غیرتوسعه‌ای انجام می‌گیرد، نه تنها مأموریت اصلی صندوق محقق نمی‌شود بلکه اعتماد عمومی و بین‌المللی نسبت به توان ایران در مدیریت مالی محیط زیست نیز آسیب می‌بیند.
کارشناسان اقتصادی بر این باورند که نجات صندوق در گرو تغییر بنیادین در ساختار مالی آن است. نخستین گام باید ایجاد شفافیت کامل در حساب‌ها و جریان مالی باشد؛ به گونه‌ای که همه پرداخت‌ها، دریافت‌ها و وضعیت پروژه‌ها به‌صورت عمومی قابل مشاهده باشد. دوم، صندوق باید از وابستگی بودجه‌ای به دولت خارج شود و منابع پایدارتری برای خود تعریف کند؛ از جمله انتشار اوراق سبز، ایجاد صندوق‌های پروژه‌ای با مشارکت بخش خصوصی و بهره‌گیری از درآمدهای احتمالی بازار کربن داخلی. سوم، اصلاح نظام تخصیص منابع ضروری است تا منابع محدود موجود به سمت پروژه‌هایی بروند که بازده اقتصادی و زیست‌محیطی بالاتری دارند. و نهایتاً، استقلال نهادی از سازمان حفاظت محیط زیست و تبدیل‌شدن به یک نهاد مالی حرفه‌ای می‌تواند به صندوق اجازه دهد با سرعت و عقلانیت اقتصادی بیشتری عمل کند.
صندوق ملی محیط زیست اگرچه در ظاهر نهادی ثروتمند با پشتوانه قانونی گسترده است، اما در عمل در وضعیت مالی ضعیف و شکننده‌ای به سر می‌برد. در حالی که کشور با بحران‌های گسترده‌ای همچون آلودگی هوا، کم‌آبی، فرسایش خاک و از دست رفتن منابع طبیعی مواجه است، نهادی که باید موتور مالی مقابله با این بحران‌ها باشد، خود درگیر کمبود منابع، بدهی‌های انباشته و ساختار ناکارآمد هزینه‌کرد است. تداوم این وضعیت نه‌تنها مأموریت صندوق را بی‌اثر می‌کند، بلکه به فرسایش تدریجی اعتماد به سیاست‌های مالی محیط زیستی کشور نیز منجر می‌شود.
آینده صندوق ملی محیط زیست به توانایی آن در بازتعریف رابطه خود با پول گره خورده است؛ اگر نتواند از یک سازمان بودجه‌خوار به نهادی مالی با ظرفیت خلق سرمایه تبدیل شود، محکوم به حاشیه‌نشینی است. اما اگر شفافیت، استقلال و خلاقیت مالی را جدی بگیرد، می‌تواند در چند سال آینده به محور اصلی اقتصاد سبز ایران تبدیل شود؛ جایی که پول، به جای آلوده کردن زمین، به ترمیم آن کمک کند.
گزارش از: متین محلاتی، کارشناس اقتصادی