بازآرایی مسیر صنعت ایران/ واقعیت‌های توسعه در عصر جهانی‌شدن
به گزارش اقتصادرَوا، توسعه صنعتی ایران در چهار دهه اخیر مسیری پرفرازونشیب را پشت سر گذاشته است؛ مسیری که در آن رشد دوره‌ای بخش صنعت، جهش‌های موقتی ظرفیت تولید، افزایش سرمایه‌گذاری‌های بزرگ‌مقیاس و گسترش شبکه صنایع مادر هم‌زمان با بی‌ثباتی‌های نهادی، وابستگی ساختاری به درآمدهای نفتی، ضعف نظام نوآوری و ناکارآمدی سیاست‌های تجاری حرکت کرده است. مستندات فایل نشان می‌دهد که روند صنعتی‌شدن ایران اگرچه در مقاطعی به بهبود بهره‌وری و ایجاد زیرساخت‌های صنعتی انجامیده، اما به دلیل اتکا به منابع ارزی نفت، غلبه سیاست‌های جایگزینی واردات، ضعف سازوکارهای نهادی و اختلال در محیط کسب‌وکار، به جای ایجاد یک ساختار صنعتی پویا و مقاوم، به اقتصادی آسیب‌پذیر در برابر شوک‌های بیرونی تبدیل شده است. تحلیل داده‌های موجود بیان می‌کند که کیفیت نهادها، ثبات سیاستی، رژیم تجاری و ساختار تأمین مالی مهم‌ترین حلقه‌های مفقوده در مسیر ایجاد صنعتی پایدار در ایران به شمار می‌روند.
شناخت مسیر طی‌شده مستلزم مقایسه آن با تجربیات کشورهایی مانند کره جنوبی است که در دوره‌ای مشابه، توسعه صنعتی را با سرعت و عمق بیشتری تجربه کرده‌اند. داده‌ها نشان می‌دهد کره جنوبی نیز در ابتدای مسیر با محدودیت‌های گسترده‌ای مواجه بود اما انتخاب راهبرد توسعه صادرات، به‌کارگیری هدفمند FDI، تقویت بنگاه‌های بزرگ و ایجاد نهادهای کارآمد برنامه‌ریزی، شرایطی را رقم زد که در آن تولید صنعتی هم‌زمان با گسترش بازارهای خارجی و رشد بهره‌وری پیش رفت. این مقایسه تنها برای نشان دادن تفاوت‌ها نیست، بلکه برای درک این نکته است که توسعه صنعتی نیازمند انسجام سیاستی، انضباط مالی، حکمرانی کارآمد و رویکرد فعالانه به بازارهای جهانی است؛ عناصری که در بسیاری از مقاطع اقتصاد ایران تضعیف شده‌اند.
مطالعه روند تاریخی سیاست‌های صنعتی ایران نشان می‌دهد که اتکای شدید به درآمدهای نفتی باعث شده است حمایت از تولید در قالب تعرفه، تخصیص ارز ترجیحی، کنترل قیمت‌ها و یارانه‌های گسترده تعریف شود؛ سیاست‌هایی که به جای ارتقای رقابت‌پذیری و افزایش بهره‌وری، موجب ایجاد انحراف قیمت‌ها، ناکارآمدی تخصیص منابع و شکل‌گیری ساختارهای غیررقابتی شده‌اند. مستندات موجود تأکید می‌کند که دخالت دولت در تعیین نرخ بهره، حداقل دستمزد، نرخ ارز و قیمت‌گذاری کالاهای اساسی به شکلی بوده که فاصله میان هزینه-فایده اجتماعی و هزینه-فایده بنگاهی را افزایش داده و ساختار صنعتی را تحت تأثیر منفی قرار داده است. این مسئله در ارزیابی کارایی ایستا نیز قابل مشاهده است؛ جایی که با استفاده از معیار هزینه منابع داخلی (DRC)، به جز صنعت نساجی، سایر صنایع مورد مطالعه دارای ناکارآمدی بوده‌اند .
یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی که آسیب‌پذیری ساختاری بخش صنعت را نشان می‌دهد، وابستگی رو به افزایش صنعت به واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای است. فایل تأکید می‌کند که افزایش ظرفیت تولید و گسترش صنایع مادر، همواره نیاز ارزی کشور را افزایش داده و از آنجا که این نیاز رابطه مستقیمی با درآمدهای نفتی داشته، در سال‌هایی که شوک‌های منفی نفتی یا محدودیت‌های تجارت بین‌الملل رخ داده، فشار سنگینی بر تولیدکنندگان وارد شده است. تجربه پس از انقلاب نشان می‌دهد که سیاست جایگزینی واردات، نه تنها به صرفه‌جویی ارزی منجر نشده بلکه به دلیل نیاز فزاینده صنایع به تجهیزات و فناوری، واردات صنعتی را افزایش داده است؛ در حالی که درآمدهای نفتی لزوماً متناسب با این نیاز افزایش نیافته‌اند. این نکته یکی از محورهای اصلی آسیب‌پذیری ذاتی ساختار صنعتی ایران محسوب می‌شود که در فایل نیز بر آن تأکید شده است .
در سال‌های نخست پس از انقلاب، سیاست‌های اقتصادی و صنعتی با هدف کاهش وابستگی خارجی، کنترل تورم و تأمین عدالت اجتماعی، بر مجموعه‌ای از ابزارهای کنترلی متکی شدند که در عمل پیامدهای گسترده‌ای برای بخش تولید داشت. تثبیت نرخ ارز، سهمیه‌بندی واردات، وضع تعرفه‌های بالا، کنترل قیمت‌ها و پرداخت یارانه‌های آشکار و پنهان از جمله ابزارهایی بودند که برای مدیریت شوک‌های ارزی و محدودیت‌های بین‌المللی اتخاذ شدند. اما داده‌های فایل نشان می‌دهد که این سیاست‌ها در بلندمدت به کاهش کارایی اقتصادی، ایجاد انگیزه‌های نادرست برای بنگاه‌ها، تشدید عدم تعادل‌های بودجه‌ای و افزایش وابستگی به درآمدهای نفتی منجر شده و در نتیجه تولید صنعتی کمتر رقابتی و بیشتر دولتی شده است. تجربه دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ نشان می‌دهد که این مجموعه تصمیم‌ها نهایتاً به کند شدن روند صنعتی‌شدن و گسترش ناکارآمدی در ساختار تولیدی انجامیده است .
تحلیل کیفیت نهادهای اقتصادی و صنعتی در فایل نشان می‌دهد که ضعف ترتیبات نهادی، از ریشه‌ای‌ترین مشکلات ساختاری صنعت ایران است. داده‌ها بیان می‌کند که ارتباط ناکافی میان نهادهای سیاست‌گذار، نبود هماهنگی میان بخش‌های اجرایی، ضعف نظام مالکیت فکری، نبود نهادهای تسهیل‌کننده ارتباط صنعت و دانشگاه، کم‌رنگ بودن مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های تحقیق و توسعه و نقص در فرآیندهای ارزیابی سیاستی، از جمله چالش‌های نهادی موجود هستند. بررسی نارسایی‌های نظام ملی نوآوری نشان می‌دهد که نبود نهادهای کارآمد برای حمایت از نوآوری، یکی از دلایل اصلی عقب‌ماندگی در صنعتی‌سازی فناورانه است؛ مسئله‌ای که باعث شده بخش خصوصی و شرکت‌های دانش‌بنیان انگیزه کافی برای ورود به مسیر تحقیق و توسعه نداشته باشند، زیرا بازدهی چنین سرمایه‌گذاری‌هایی تضمین‌شده نیست و هزینه‌های ثابت و زمان دستیابی به نتیجه بسیار بالا است. در بخش مربوطه اشاره شده که سازوکار نوآوری نیازمند سرمایه‌گذاری اولیه سنگین و زمان طولانی است و در نبود تضمین بهره‌برداری، فعالان اقتصادی تمایل کمتری به مشارکت دارند .
نظام ملی نوآوری در ایران علاوه بر ضعف سرمایه‌گذاری در R&D، با مشکلات اساسی دیگری نیز روبه‌رو است که در داده‌ها تشریح شده‌اند. این مشکلات شامل ضعف نهادهای مالکیت فکری، ناکارآمدی سازوکارهای مشورتی، کمبود نیروی کار ماهر، ضعف همکاری‌های فناورانه بین‌المللی و نبود نهادهای کارآمد برای ارتباط دانشگاه‌ها و صنایع است. مجموعه این عوامل موجب شده ظرفیت جذب فناوری‌های خارجی و توسعه فناوری داخلی در اقتصاد ایران کمتر از کشورهای موفق در صنعتی‌شدن باشد. بخشی از داده‌ها به صراحت نشان می‌دهد که نبود نهادهای تسهیل‌کننده و دفترهای ارتباط میان بخش علمی و صنعتی، یکی از موانع پیشرفت در حوزه نوآوری ملی است .
محیط کسب‌وکار در بخش صنعت در سال‌های اخیر نیز با چالش‌های جدی مواجه بوده که در داده‌های موجود ثبت شده است. طبق اطلاعات فایل، بی‌ثباتی سیاست‌ها، تغییرات غیرقابل پیش‌بینی قیمت مواد اولیه، دشواری دسترسی به تسهیلات بانکی، رویه‌های مالیاتی ناعادلانه و دخالت نهادهای مختلف در تعیین قیمت‌ها از جمله موانع اصلی فعالیت واحدهای صنعتی در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ بوده‌اند. این شرایط فضای نااطمینانی را تقویت کرده و هزینه‌های بنگاه‌ها را افزایش داده و به کاهش سرمایه‌گذاری، کاهش بهره‌وری و تضعیف توان رقابتی بنگاه‌ها منجر شده است .
یکی از محورهای تحلیلی مهم، نقش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) در توسعه صنعتی است. داده‌های فایل نشان می‌دهد که در گذشته عوامل اقتصادی نظیر منابع طبیعی، اندازه بازار داخلی و نیروی کار ارزان از عوامل تعیین‌کننده در مکان‌یابی FDI محسوب می‌شدند، اما در فضای جدید اقتصاد جهانی، کیفیت نهادی، زیرساخت‌های شهری و صنعتی، ثبات سیاستی و کاهش موانع اداری نقش بسیار مهم‌تری دارند. تجربه کشورهایی مانند کره جنوبی که در فایل به آن اشاره شده، بیان می‌کند که سازمان توسعه صنعتی این کشور با ارائه خدمات ترویج سرمایه‌گذاری، رفع موانع اداری و توسعه زیرساخت‌ها توانسته سرمایه‌گذاری خارجی را به موتور محرک صنعتی‌سازی تبدیل کند. در ایران نیز ابزارهایی مانند معافیت مالیاتی در مناطق ویژه اقتصادی وجود دارد اما داده‌ها نشان می‌دهد این انگیزه‌ها به‌تنهایی برای جذب FDI کافی نیستند و چالش‌های نهادی مانع اصلی هستند .
دو نکته اساسی درباره سیاست‌های ارزی نیز مطرح است. نخست این‌که حفظ ثبات نسبی نرخ واقعی ارز شرط لازم برای پایداری رقابت‌پذیری صنایع داخلی است و دوم این‌که تکیه دولت بر منابع ارزی نفت برای تأمین هزینه‌های جاری مانع شکل‌گیری انضباط مالی است. گزارش اشاره می‌کند که ضروری است قواعد مالی مشخصی برای جلوگیری از دست‌اندازی به منابع نفتی طراحی شود و از حساب‌های ذخیره ارزی برای کاهش اثر شوک‌های نفتی استفاده گردد تا تولید داخلی از نوسانات شدید محافظت شود .
افزون بر این، داده‌ها نشان می‌دهد که ایران در مقایسه با کشورهایی که مسیر صنعتی‌شدن موفق را پیموده‌اند، از نظر منابع طبیعی در جایگاهی بسیار ممتاز قرار دارد. جدول مقایسه ایران و کره جنوبی به‌روشنی بیان می‌کند که ایران از نظر ذخایر نفت، گاز، سنگ آهن، مس و سایر مواد معدنی دارای مزیت فراوان است، در حالی که کره فاقد این منابع بوده است. اما تفاوت اصلی در این است که کره با اتکا بر سیاست‌های مناسب، این ضعف را با توسعه فناوری و صادرات صنعتی جبران کرد، در حالی که ایران با وجود برخورداری از منابع طبیعی فراوان، به دلیل ضعف نهادی و ناپایداری سیاستی نتوانسته این مزیت‌ها را به رشد صنعتی پایدار تبدیل کند .
در جمع‌بندی داده‌ها می‌توان گفت توسعه صنعتی ایران در دهه‌های گذشته تحت تأثیر سه محور اصلی قرار داشته است: وابستگی ساختاری به درآمدهای نفتی، ضعف نهادهای سیاست‌گذار و ناکارآمدی ترتیبات نهادی، و ناکارآمدی سیاست‌های تجاری و ارزی. اگرچه ظرفیت‌های داخلی ایران از منظر منابع طبیعی، نیروی انسانی و زیرساخت‌های صنعتی قابل توجه است، اما بدون اصلاحات نهادی، ثبات سیاستی، تقویت نظام نوآوری، بهبود محیط کسب‌وکار و بازنگری در سیاست‌های حمایت صنعتی، امکان عبور از وضعیت کنونی و دستیابی به یک ساختار صنعتی پایدار محدود خواهد بود. تجربه جهانی نشان می‌دهد توسعه صنعتی حاصل انباشت منابع نیست، بلکه نتیجه حکمرانی کارآمد، برنامه‌ریزی منسجم و توانایی سازگاری با تحولات جهانی است؛ عناصری که بازآفرینی آن‌ها در اقتصاد ایران می‌تواند مسیر صنعتی‌شدن را به‌طور اساسی تغییر دهد.