تعرفه برق در تقاطع سیاست و بهره‌وری
به گزارش اقتصادرَوا، در دهه‌های اخیر، نظام تعرفه‌گذاری برق در ایران به یکی از گلوگاه‌های کلیدی در سیاست‌گذاری انرژی تبدیل شده است؛ نقطه‌ای که هم منافع عمومی را تحت‌تأثیر قرار داده و هم مسیر سرمایه‌گذاری و توسعه در صنعت برق را با چالش‌های اساسی روبه‌رو کرده است. گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره «بررسی وضعیت مصرف و نظام تعرفه‌گذاری برق در بخش صنعت» در تیرماه ۱۴۰۴، نوری روشنگر بر پیچیدگی‌های این معضل ساختاری انداخته و تصویری جامع از تعامل میان تعرفه، مصرف، شدت انرژی و رفتار بازیگران اقتصادی ارائه داده است.
بخش صنعت در ایران، بزرگ‌ترین مصرف‌کننده برق است و بیش از ۴۰ درصد کل مصرف کشور را به خود اختصاص می‌دهد. رشد سالانه مصرف برق در این بخش طی دهه گذشته حدود ۵.۵ درصد برآورد شده که بالاتر از میانگین کل کشور است. با این حال، سهم بالای صنعت از مصرف، به‌تنهایی به معنای ناکارآمدی نیست، بلکه آنچه نگران‌کننده است، روند افزایشی «شدت مصرف برق» در این حوزه است؛ شاخصی که بیانگر میزان برق مصرفی برای تولید یک واحد کالا (بر اساس قیمت ثابت) است و از سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹، افزایشی ۸۷ درصدی را تجربه کرده است. این یعنی یا صنایع به‌سوی مصرف غیرکارآمد پیش رفته‌اند یا الگوی تولید در کشور به‌سوی صنایع انرژی‌بر متمایل شده است. مطابق داده‌های سال ۱۴۰۱، صنایع سیمان با شدت مصرف برق حدود ۴.۵ کیلووات ساعت بر میلیون ریال، در بالاترین جایگاه میان گروه‌های انرژی‌بر قرار داشته‌اند، در حالی که صنایع پتروشیمی این عدد را با ۰.۷ کیلووات ساعت تجربه کرده‌اند.
نظام تعرفه‌گذاری فعلی، سهمی پررنگ در شکل‌گیری این روند دارد. برای سال‌ها، تعرفه برق صنایع با فاصله‌ای چشمگیر از قیمت تمام‌شده تعیین شده و عملاً یارانه‌ای پنهان به بخش‌هایی از صنعت اختصاص داده شده است. این شکاف قیمتی، انگیزه‌ای برای صرفه‌جویی یا بهبود بهره‌وری باقی نگذاشته و همزمان جذابیت سرمایه‌گذاری در تولید برق را نیز کاهش داده است. در نتیجه، با انباشت بدهی‌ها در وزارت نیرو، کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران خصوصی، و کند شدن روند نوسازی زیرساخت‌ها مواجه شده‌ایم. تمام اینها، به ناترازی ساختاری در صنعت برق انجامیده است: تقاضا هر سال افزایش می‌یابد، اما عرضه با تأخیر و فرسودگی روبه‌روست؛ و در روزهای گرم تابستان یا در اوج مصرف زمستان، این شکاف در قالب خاموشی‌های برنامه‌ریزی‌شده به صنایع تحمیل می‌شود.
قانون بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ با هدف کاهش این شکاف، اصلاحاتی در تعرفه برق صنایع اعمال کرد. بند «ط» تبصره ۱۵ قانون بودجه ۱۴۰۱، وزارت نیرو را مکلف کرد بهای برق مصرفی برخی صنایع انرژی‌بر – از جمله فولاد، پتروشیمی، مس و فلزات اساسی – را بر مبنای نرخ قراردادهای تبدیل انرژی (ECA) محاسبه کند؛ الگویی که تلاش داشت قیمت‌گذاری را به واقعیت‌های هزینه‌ای صنعت برق نزدیک کند. این مسیر با تصویب ماده ۳ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق در آذر ۱۴۰۱، تثبیت شد. طبق این ماده، بهای برق صنایع باید معادل میانگین نرخ قراردادهای ECA، به‌علاوه هزینه انتقال و سوخت مصرفی نیروگاه‌ها محاسبه شود. بر اساس مصوبات سال‌های ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۴، نرخ ECA از ۶۰۰۰ ریال در سال ۱۴۰۲ به ۷۲۴۳ ریال در ۱۴۰۳ و ۹۹۸۲ ریال در سال ۱۴۰۴ افزایش یافته است. برای صنایع با قدرت قراردادی بالای ۱ مگاوات، تعرفه‌ها گاه به بیش از ۱۶۰۰۰ ریال در هر کیلووات ساعت رسیده‌اند.
اجرای این سیاست باعث شد درآمد شرکت توانیر از محل برق فروخته‌شده به صنایع، از ۱۶۳ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۰ به ۱۹۸ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۱ و به حدود ۵۳۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۲ افزایش یابد. با وجود این جهش درآمدی، باید به این نکته مهم توجه کرد که اثر نهایی بر هزینه‌های صنایع محدود بوده است. داده‌های صورت‌های مالی حدود ۵۰ شرکت صنعتی بورسی نشان می‌دهد سهم برق از کل هزینه‌های آن‌ها در سال ۱۴۰۲ به‌طور میانگین تنها حدود ۲.۲ درصد بوده است؛ عددی که حتی برای صنایع انرژی‌بر نیز تنها در معدودی از موارد از ۱۰ درصد عبور کرده است. برای مثال، در سال ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ سهم برق در هزینه‌های صنایع آلومینیوم و فروآلیاژها بالاتر از ۱۰ درصد ثبت شده، در حالی‌که در سایر صنایع به‌ویژه سیمان و پتروشیمی، این نسبت کمتر از ۵ درصد باقی مانده است.
با این حال، اصلاح تعرفه‌ها تأثیر مثبتی بر شاخص شدت مصرف برق داشته است. پس از اجرای سیاست‌های جدید، روند صعودی شدت مصرف برق در بخش صنعت متوقف شده و از سال ۱۴۰۰، کاهش آن آغاز شده است. اگرچه نمی‌توان تمام این کاهش را به اصلاح تعرفه‌ها نسبت داد – چراکه عواملی چون افزایش تولید ناخالص داخلی بخش صنعت نیز در آن دخیل‌اند – اما می‌توان با اطمینان گفت اصلاح قیمتی نقش مهمی در تغییر رفتار مصرفی صنایع داشته است.
یکی از نوآوری‌های مهم در اصلاحات اخیر، تلاش برای استفاده از شاخص‌های اقتصادی در تعیین تعرفه‌هاست. ماده ۳ قانون مانع‌زدایی، سه شاخص را برای تعیین بهای برق صنایع پیشنهاد می‌کند: سهم درآمدهای صادراتی، شدت انرژی، و سهم هزینه برق از قیمت تمام‌شده محصول. این رویکرد – دست‌کم روی کاغذ – نشان از تمایل به هدفمند شدن یارانه‌ها دارد: صنعتی که وابسته به برق یارانه‌ای است، اما بیشتر محصولاتش را صادر می‌کند، عملاً منافع عمومی را به‌نفع سودآوری خصوصی مصادره کرده و باید سهم بیشتری در تأمین هزینه‌های برق بپردازد.
اما در عمل، نتایج نشان می‌دهد که میان تعرفه‌های اعمال‌شده و این شاخص‌ها، همبستگی معناداری وجود ندارد. برای مثال، سهم صادرات صنایع سیمان و فلزات اساسی مشابه بوده، اما تعرفه برق فلزات اساسی چند برابر سیمان تعیین شده است؛ درحالی‌که شدت مصرف برق در صنعت سیمان نیز بالاتر است. آمار منتشر شده نشان می‌دهد سهم درآمد صادراتی در برخی صنایع تا ۹۰ درصد نیز می‌رسد، ولی نرخ تعرفه آن‌ها تفاوت معناداری ندارد. این تناقض‌ها نشان می‌دهد که علیرغم طراحی صحیح چارچوب سیاست‌گذاری، در مرحله اجرا، همچنان رویکردهای سنتی و بعضاً چانه‌زنی‌محور بر فرآیند تعرفه‌گذاری حاکم است.
در کنار رویکرد قیمتی، توجه به ابزارهای غیرقیمتی نیز اهمیت دارد. یکی از پیشنهادهای گزارش، راه‌اندازی بازار گواهی صرفه‌جویی انرژی است؛ سازوکاری که به صنایع اجازه می‌دهد از محل کاهش مصرف، گواهی‌هایی قابل مبادله در بازار دریافت کرده و از این طریق، هم بهینه‌سازی را تشویق کنند و هم درآمدزایی کنند. همچنین توسعه تأمین برق از مسیر قراردادهای دوجانبه و بورس انرژی، می‌تواند فشار مالی بر دولت را کاهش دهد و صنایع را به بازیگری فعال در بازار برق تبدیل کند.
گزارش همچنین به اهمیت اصلاح ساختار تعرفه‌گذاری گاز صنایع اشاره می‌کند. در حال حاضر، عدم تناسب میان تعرفه برق و گاز باعث شده برخی صنایع به‌طور غیرمتوازن به یک حامل انرژی متمایل شوند؛ مسأله‌ای که هم به ناترازی در تأمین انرژی دامن می‌زند و هم مانع شکل‌گیری رفتار مصرفی بهینه می‌شود. پیشنهاد مشخص این است که تعرفه‌گذاری انرژی – اعم از برق و گاز – باید در قالب یک سیاست صنعتی منسجم و با هدف هدایت صنایع به‌سوی زنجیره‌های ارزش افزوده بالا انجام شود. در این میان، سهم هزینه‌های جانبی مانند نرخ انتقال، نرخ سوخت (۴۶۱ ریال برای صنایع انرژی‌بر)، و برق تجدیدپذیر (با میانگین بیش از ۳۹ هزار ریال در سال ۱۴۰۳ و رسیدن به بیش از ۶۳ هزار ریال در خرداد ۱۴۰۴) نیز باید در تحلیل واقعی هزینه برق لحاظ شود.
واقعیت این است که صنعت برق ایران، امروز با دو بحران همزمان مواجه است: بحران مالی ناشی از درآمدهای کمتر از هزینه‌ها، و بحران فنی ناشی از ناترازی عرضه و تقاضا. اصلاح تعرفه برق صنایع، در بهترین حالت، تنها یکی از ابزارهای رفع این معضلات است. این اصلاحات اگر در چارچوبی شفاف، قابل پیش‌بینی، مبتنی بر داده و عادلانه دنبال نشوند، می‌توانند نارضایتی بخش صنعت را تشدید کنند بدون آنکه تأثیر محسوسی بر تاب‌آوری نظام انرژی کشور داشته باشند.
در نهایت، آنچه اهمیت دارد، نگاه بلندمدت و ساختاری به مسئله است. سیاست‌های قیمت‌گذاری انرژی نباید صرفاً در پاسخ به بحران‌های موقتی تدوین شوند، بلکه باید بخشی از یک راهبرد صنعتی جامع باشند. راهبردی که جایگاه هر صنعت را در اقتصاد ملی، توان رقابتی آن در بازار جهانی، و میزان وابستگی‌اش به منابع انرژی یارانه‌ای در نظر بگیرد. در غیر این‌صورت، اصلاح تعرفه‌ها تنها به تغییر موقت شاخص‌ها می‌انجامد، بی‌آنکه به حل ریشه‌ای بحران صنعت برق یا ارتقاء کارایی بخش صنعت منجر شود.
در این مسیر، نهادهایی همچون وزارت صنعت، وزارت نیرو و سازمان برنامه‌وبودجه، باید با همکاری نزدیک و داده‌محور، شاخص‌های تعیین‌کننده تعرفه‌ها را سالانه به‌روز کرده، آن‌ها را در قالب فرمول‌های قابل‌اتکا و قابل پیش‌بینی اعمال کنند، و سازوکارهای پاسخ‌گویی و نظارت بر اجرای آن‌ها را نیز طراحی نمایند. همچنین توسعه بازارهای غیرمتمرکز برق، حذف تدریجی یارانه در طول زنجیره تولید و انتقال و بازتوزیع آن در انتهای زنجیره، به‌ویژه به‌نفع مصرف‌کننده نهایی یا صنایع راهبردی، می‌تواند بخشی از مسیر اصلاح را هموار سازد.
مسأله برق صنعت، صرفاً یک چالش اقتصادی نیست؛ این موضوع، پیوندی وثیق با امنیت انرژی، تاب‌آوری اقتصادی، و حتی حکمرانی صنعتی کشور دارد. بی‌تردید، آینده صنعت ایران در گرو آن است که نه‌تنها در مصرف انرژی بهینه‌تر شود، بلکه در طراحی سیاست‌های حمایتی نیز هوشمندانه‌تر و واقع‌نگرتر عمل کند. آینده ایران، در گرو آن است که انرژی را نه صرفاً به‌مثابه یک منبع، بلکه به‌عنوان یک بنیان حکمرانی کارآمد و عادلانه بازتعریف کنیم. راه دشواری در پیش است، اما هنوز فرصت باقی‌ست؛ مادامی که اراده‌ای ملی برای توسعه وجود دارد، رؤیای صنعتی شکوفا و اقتصادی متوازن، دست‌یافتنی است.
گزارش از: زینب جمشیدی، کارشناس اقتصادی