صندوق‌های بازنشستگی در نیمه‌راه اصلاح
به گزارش اقتصادرَوا، صندوق‌های بازنشستگی در ایران سال‌هاست از وضعیت طبیعی خود خارج شده‌اند؛ نهادی که باید تکیه‌گاه نسل‌های بازنشسته باشد، اکنون خود به یکی از ابرچالش‌های مالی کشور بدل شده است. فصل پنجم برنامه هفتم پیشرفت که به اصلاح این صندوق‌ها اختصاص دارد، با هدف بازگرداندن تعادل مالی، ارتقای کفایت مزایا و ایجاد سازوکارهای پایدار برای تأمین تعهدات طراحی شد. بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دولت در سال نخست اجرای این احکام نشان می‌دهد هرچند بخشی از اهداف به اجرا درآمده، اما بحران ساختاری در صندوق‌ها هنوز در مرحله درمان باقی نمانده است.
در حال حاضر بیش از هفده صندوق بازنشستگی فعال در کشور وجود دارد؛ از سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری گرفته تا صندوق نیروهای مسلح، فولاد، وزارت اطلاعات و سایر صندوق‌های وابسته. اغلب این نهادها به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از بودجه عمومی کشور تغذیه می‌شوند و توانایی تأمین تعهدات خود را از محل منابع داخلی از دست داده‌اند. بازدهی اندک سرمایه‌گذاری‌ها، انباشت بدهی‌های دولت، ضعف حاکمیت شرکتی، تصمیم‌گیری‌های حمایتی بدون پشتوانه مالی و ناترازی ساختاری در تأمین منابع از مهم‌ترین علل شکل‌گیری بحران است.
برنامه هفتم پیشرفت مجموعه‌ای از اصلاحات قانونی و مدیریتی را برای عبور از این وضعیت پیشنهاد کرده است؛ از جمله تدوین آیین‌نامه‌های نظارتی، واگذاری سهام مدیریتی، تعیین دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران صندوق‌ها و بازطراحی نظام سرمایه‌گذاری. با وجود این، اجرای بخش عمده این اصلاحات در سال نخست به پایان نرسیده و همچنان در مرحله تدوین یا تصویب قرار دارد. به‌عبارتی، دولت توانسته مسیر را آغاز کند اما هنوز به نقطه اثربخشی نرسیده است.
تصویری از عملکرد سال نخست
مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در ارزیابی اسناد تدوینی فصل پنجم، شاخص انطباق با قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی در سطحی بسیار مطلوب بوده است. ۸۶ درصد از اسناد کاملاً منطبق و ۱۴ درصد نسبتاً منطبق ارزیابی شده‌اند. کارایی اقدامات نیز در ۵۷ درصد موارد کاملاً مؤثر و در ۴۳ درصد نسبتاً مؤثر بوده است. تقسیم کار نهادی میان دستگاه‌ها در ۸۶ درصد موارد شفاف بوده و اکثریت تصمیمات بدون تعویق اتخاذ شده است. به‌طور کلی، کیفیت تدوین اسناد در اکثریت موارد «بسیار مطلوب و هم‌راستا» توصیف شده است.
اما در بخش اجرای احکام، تصویر متوازن‌تر نیست. تنها نیمی از احکام به‌طور کامل یا در سطح بالایی اجرا شده‌اند و ۵۰ درصد دیگر در حد بخشی یا ناقص پیش رفته‌اند. دلایل عدم تحقق کامل شامل پیش‌بینی‌نشدن منابع مالی در بودجه، کمبود اراده مدیریتی، نیاز به تدوین آیین‌نامه‌های تکمیلی و ضعف هماهنگی بین دستگاه‌ها بوده است.
در میان تکالیف اجرایی، بندهای مرتبط با ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای، کاهش سهم کارفرما تا پنج نفر نیروی کار، اصلاح نحوه محاسبه حق بیمه ایام خدمت وظیفه و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان از جمله مواردی است که به‌طور کامل اجرایی شده است. در مقابل، احکامی چون تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری، واگذاری سهام مدیریتی و دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران صندوق‌ها هنوز در مسیر تصویب یا اجرا هستند.
در حوزه منابع مالی، کمک دولت به صندوق‌ها در سال ۱۴۰۴ نسبت به سال پیش رشد چشمگیری داشته است. اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌ها از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۳ به حدود ۷۷۷ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۴ رسیده که معادل ۱۷ درصد کل بودجه عمومی کشور است. این رقم برای صندوق‌های نیروهای مسلح ۳۶۷ هزار میلیارد تومان، برای سازمان تأمین اجتماعی ۳۹۳ هزار میلیارد تومان، برای صندوق فولاد ۱۶۳ هزار میلیارد تومان و برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان ۲۸۲ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. به بیان دیگر، دولت در سال جاری بیش از یک‌ششم بودجه عمومی خود را صرف جبران ناترازی صندوق‌های بازنشستگی کرده است.
افزایش این وابستگی بودجه‌ای زنگ خطری است که داده‌ها به‌صراحت به آن اشاره می‌کند. برآوردها نشان می‌دهد در صورت تداوم روند کنونی و عدم اجرای اصلاحات عمیق، وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی در کمتر از سه دهه آینده می‌تواند به حدود ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی کشور برسد.
تصویر ناترازی‌ها؛ از بودجه تا بازده سرمایه
بخش مهمی از بحران صندوق‌ها به ضعف شدید در حوزه بنگاه‌داری و سرمایه‌گذاری بازمی‌گردد. صندوق‌های بازنشستگی که باید از محل سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت بخشی از منابع خود را بازتولید کنند، در عمل نتوانسته‌اند نقش فعالی در بازار سرمایه و تولید ملی داشته باشند. آمار تصریح می‌کند که در سازمان تأمین اجتماعی، بخش اعظم درآمدها همچنان از محل حق بیمه وصولی تأمین می‌شود و سهم سود سرمایه‌گذاری در سبد درآمدی بسیار ناچیز است. سایر صندوق‌ها نیز وضعیت مشابهی دارند و در عمل به نهادهایی مصرف‌کننده بدل شده‌اند.
محاسبات مالی نشان می‌دهد در مجموعه شرکت‌های متعلق به سازمان تأمین اجتماعی، بازده متوسط سرمایه‌گذاری‌ها در پایان سال ۱۴۰۲ تنها ۱۱.۲ درصد بوده، در حالی که میانگین نرخ سود سپرده بانکی در همان سال بالاتر از این رقم قرار داشته است. در صندوق بازنشستگی کشوری نیز بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۱ به‌طور متوسط تنها ۶.۶ درصد بوده است. این ارقام بیانگر آن است که سرمایه‌های صندوق‌ها عملاً بازدهی کمتر از نرخ سود بانکی داشته و حتی ارزش واقعی خود را در برابر تورم از دست داده‌اند.
عوامل متعددی در این ناکارآمدی نقش دارند؛ از جمله مداخلات سیاسی، انتصابات غیرتخصصی، تصمیمات حمایتی غیرمالی، تعدد شرکت‌های زیرمجموعه، نبود شفافیت در صورت‌های مالی و فقدان نظارت مؤثر بر عملکرد شرکت‌های وابسته. آمارها نشان می‌دهد سازمان تأمین اجتماعی از طریق شرکت‌های تابعه خود بیش از ۱۱۰۰ شرکت را اداره می‌کند و حداقل ۵۲۲ نفر از اعضای هیئت‌مدیره این شرکت‌ها به‌صورت مستقیم توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منصوب می‌شوند. این گستردگی بنگاه‌داری بدون سازوکار کارآمد حاکمیت شرکتی، خود به عاملی برای افزایش زیان و کاهش بازده بدل شده است.
بدهی‌های متقابل و دور باطل مالی
در کنار ضعف سرمایه‌گذاری، رابطه مالی دولت و صندوق‌ها نیز یکی از کانون‌های ناترازی است. دولت به‌واسطه تکالیف قانونی همچون متناسب‌سازی حقوق، معافیت بیمه‌ای، اجرای طرح‌های حمایتی و بازنشستگی‌های پیش از موعد، سالانه هزینه‌های سنگینی را بر دوش صندوق‌ها قرار داده، اما در بسیاری از موارد منابع لازم برای این تکالیف را پیش‌بینی نکرده است. نتیجه، انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها و در رأس آن سازمان تأمین اجتماعی است؛ بدهی‌هایی که بر اساس گزارش، سال‌به‌سال افزایش یافته و به یکی از موضوعات مناقشه‌برانگیز بین دولت و صندوق‌ها بدل شده است.
بر اساس ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بدهی دولت باید بر مبنای نرخ اوراق مشارکت محاسبه شود؛ اما در عمل اختلاف نظر بر سر نحوه محاسبه و ارزش‌گذاری این بدهی‌ها ادامه دارد. حتی فتوای رسمی رهبری نیز تصریح کرده است که این بدهی‌ها حکم بدهی واقعی دولت را دارد و باید تسویه شود. در سال‌های اخیر تلاش‌هایی برای تسویه از طریق واگذاری اموال و شرکت‌ها صورت گرفته، اما همین شیوه نیز به‌دلیل ارزش‌گذاری‌های غیرواقعی و واگذاری بنگاه‌های زیان‌ده، عملاً موجب انحراف مأموریت اصلی صندوق‌ها از حوزه بیمه و رفاه اجتماعی به حوزه بنگاه‌داری شده است.
از منظر کارشناسان، این دور باطل میان بدهی‌های دولت، زیان شرکت‌های وابسته و کسری بودجه صندوق‌ها باعث شده نظام بازنشستگی کشور در مدار ناپایداری مزمن حرکت کند. هر اصلاحی که به‌صورت مقطعی انجام شود، بدون اصلاح ساختار سرمایه‌گذاری، شفافیت مالی و انضباط بودجه‌ای دولت، اثر پایداری نخواهد داشت.
سن بازنشستگی، عدالت بین‌نسلی و مسیر اصلاح
برنامه هفتم پیشرفت در کنار اصلاحات مالی و مدیریتی، به اصلاحات پارامتریک نیز توجه کرده است؛ از جمله افزایش سن و سنوات بازنشستگی و بازنگری در نحوه محاسبه مستمری‌ها. آیین‌نامه اجرایی افزایش سن بازنشستگی در سازمان تأمین اجتماعی تصویب و ابلاغ شده و در صندوق بازنشستگی کشوری نیز دستورالعمل‌های محاسبه سنوات به استان‌ها ارسال شده است. با این حال، اجرای کامل این سیاست‌ها در سطح ملی نیازمند اقناع اجتماعی و همراهی ذی‌نفعان است؛ چراکه تغییر سن بازنشستگی به‌طور مستقیم بر معیشت نیروی کار و انتظارات نسل جوان اثر می‌گذارد.
در مقابل، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان که یکی از مطالبات دیرینه بوده، به‌صورت کامل اجرا شده است. در سال ۱۴۰۳ شکاف حقوقی بازنشستگان با شاغلان تا ۴۰ درصد کاهش یافته و بخش دوم اجرای این طرح در سال ۱۴۰۴ نیز در حال تکمیل است. هرچند این اقدام از منظر عدالت اجتماعی گامی مثبت تلقی می‌شود، اما از منظر مالی، بار قابل‌توجهی را بر منابع عمومی افزوده و در صورت تداوم بدون پشتوانه درآمدی، می‌تواند پایداری صندوق‌ها را تهدید کند.
ارزیابی نهایی و مسیر پیش‌رو
بررسی نهایی مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دولت در اجرای احکام فصل پنجم نشان می‌دهد که بخش قابل‌توجهی از احکام در مسیر اجرا قرار گرفته، اما اجرای کامل اصلاحات کلیدی همچنان ناتمام مانده است. در حوزه‌هایی مانند واگذاری سهام کنترلی، تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری و دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران، فرایندها طولانی و نتایج ملموس اندک بوده است.
با وجود این، در حوزه‌هایی چون ساماندهی معافیت‌ها، اصلاح محاسبه حق بیمه و متناسب‌سازی حقوق، پیشرفت محسوس به‌دست آمده است. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان دستگاه اصلی متولی، بیشتر احکام مربوط به خود را اجرا کرده اما همچنان در پیگیری اصلاحات سرمایه‌گذاری و واگذاری بنگاه‌ها با چالش روبه‌رو است. وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در خصوص تدوین دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران پس از سه ماه مهلت قانونی هنوز به نتیجه نهایی نرسیده است.
در بخش مالی، سازمان برنامه و بودجه تعهدات خود در سال ۱۴۰۳ را انجام داده، ولی تأخیر در تسویه بدهی‌ها و ناهماهنگی میان نهادهای اجرایی از نقاط ضعف این حوزه محسوب می‌شود. در مجموع، گزارش نشان می‌دهد که اصلاح صندوق‌های بازنشستگی نیازمند هماهنگی مستمر میان قوا، شفافیت داده‌ها، بازآرایی بنگاه‌داری صندوق‌ها و تداوم انضباط مالی دولت است.
اگرچه اصلاحات آغاز شده است، اما مسیر هنوز طولانی است. تجربه جهانی نشان می‌دهد پایداری نظام‌های بازنشستگی نه صرفاً با تزریق منابع، بلکه با اصلاح ساختار حکمرانی مالی، کاهش مداخلات سیاسی، افزایش شفافیت و برقراری تعادل بین نسلی محقق می‌شود. بدون این اصلاحات، هرچقدر هم که بودجه عمومی به صندوق‌ها تزریق شود، بحران صرفاً به تعویق می‌افتد نه حل.
گزارش از: زینب جمشیدی، کارشناس اقتصادی