فساد در آینه شاخص‌های جهانی
به گزارش اقتصادرَوا، فساد و سلامت اداری در هر نظام حکمرانی، دو نقطه مقابل در طیفی واحد هستند که میزان موفقیت دولت‌ها در تحقق اهداف توسعه‌ای، کارآمدی ساختارها و اعتماد شهروندان به نهادهای حاکمیتی را تعیین می‌کنند. فساد، نه‌تنها یک آسیب اقتصادی، بلکه یک بحران عمیق اجتماعی و سیاسی است که به مرور زمان سرمایه اجتماعی را فرسایش می‌دهد و روند تصمیم‌گیری عمومی را از مسیر اصلی منحرف می‌سازد. در مقابل، سلامت اداری به معنای شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون و کاربست سازوکارهایی است که مانع از انحراف منابع و سوءاستفاده از قدرت می‌شود. همین دوگانه است که موضوع گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی را به یکی از اساسی‌ترین بحث‌های حکمرانی امروز ایران پیوند می‌زند. این گزارش با رویکردی تطبیقی و تحلیلی به بررسی ۱۵ مدل معتبر بین‌المللی پرداخته و می‌کوشد مبنایی نظری و عملی برای طراحی یک نظام ملی سنجش در کشور فراهم آورد.
نخستین نکته‌ای که در این گزارش برجسته می‌شود، ماهیت پیچیده و پنهان‌کار فساد است. برخلاف پدیده‌هایی که می‌توان آنها را با آمارهای مستقیم و داده‌های عینی ردیابی کرد، فساد اغلب در تاریکی جریان دارد و همین امر سنجش آن را دشوار می‌سازد. پژوهشگران بین‌المللی در دهه‌های اخیر کوشیده‌اند با طراحی شاخص‌هایی متنوع از زوایای مختلف به این پدیده نزدیک شوند. هر یک از این شاخص‌ها دارای نقاط قوت و ضعف خاص خود است و به همین دلیل هیچ‌کدام به‌تنهایی قادر به ارائه تصویری کامل از واقعیت فساد در یک کشور نیستند. گزارش مرکز پژوهش‌ها با مرور تطبیقی این شاخص‌ها نشان می‌دهد که تنها یک رویکرد ترکیبی، چندمنبعی و بین‌رشته‌ای می‌تواند ابزار مناسبی برای سیاست‌گذاری داخلی فراهم کند.
یکی از شناخته‌شده‌ترین دسته‌ها در سنجش فساد، شاخص‌های مبتنی بر ادراک هستند. «شاخص ادراک فساد» یا CPI که از سوی سازمان شفافیت بین‌الملل از سال ۱۹۹۵ به‌طور مستمر منتشر می‌شود، نمونه‌ای بارز از این دسته است. این شاخص، داده‌های متعددی از نظرسنجی‌ها و ارزیابی‌های کارشناسان، مدیران و فعالان اقتصادی را گردآوری کرده و بر اساس آن، تصویری از میزان فساد ادراک‌شده در بخش عمومی کشورها ترسیم می‌کند. هدف اصلی CPI نه اندازه‌گیری فساد واقعی، بلکه ثبت برداشت‌ها و تصورات خبرگان اقتصادی و سیاسی است. این ویژگی موجب شده CPI در سال‌های اخیر به ابزاری قدرتمند برای افزایش آگاهی عمومی و نیز فشار بر دولت‌ها جهت اصلاحات نهادی تبدیل شود. اما در عین حال، همین اتکا به ادراکات، آن را در معرض انتقاد قرار داده است. روایت‌های رسانه‌ای، سوگیری‌های سیاسی و حتی کلیشه‌های فرهنگی می‌توانند در شکل‌دهی به این ادراکات نقش‌آفرینی کنند و از این جهت، استفاده از آن به‌عنوان تنها معیار سیاست‌گذاری، می‌تواند گمراه‌کننده باشد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز به همین موضوع اشاره کرده و تأکید دارد که تطبیق کامل این شاخص با پیچیدگی‌های نظام اداری ایران نیازمند احتیاط و بومی‌سازی است.
در کنار CPI، «شاخص‌های حکمرانی جهانی» بانک جهانی نیز در همین دسته قرار می‌گیرند. این شاخص‌ها با گردآوری داده‌های بیش از سی منبع اطلاعاتی و ترکیب آنها در قالب شش بُعد حکمرانی، از جمله «کنترل فساد»، تصویری جامع‌تر ارائه می‌دهند. مزیت اصلی WGI امکان مقایسه بین‌المللی و ردیابی روندها در طول زمان است. اما ضعف آن، مشابه CPI، به ادراکی بودن داده‌ها بازمی‌گردد؛ داده‌هایی که گاه شفافیت کافی در الگوریتم‌های ترکیب آنها وجود ندارد و همین مسئله باعث می‌شود برخی کشورها نسبت به نتایج آن تردید جدی داشته باشند. از این منظر، شاخص‌های ادراکی بیش از آنکه واقعیت عینی فساد را بسنجند، بازتاب‌دهنده ذهنیت نخبگان و کارشناسان نسبت به وضعیت یک کشور هستند.
دسته دوم شاخص‌ها بر تجربه واقعی شهروندان و فعالان اقتصادی تمرکز دارند. در این میان، «شاخص جهانی فساد» یا GCB که توسط شفافیت بین‌الملل ارائه می‌شود، از طریق نظرسنجی مستقیم از ده‌ها هزار شهروند در بیش از صد کشور، داده‌هایی درباره تجربه زیسته افراد از فساد گردآوری می‌کند. پرسش‌های این پیمایش حول محورهایی چون تجربه پرداخت رشوه برای دریافت خدمات عمومی می‌چرخد و همین امر موجب می‌شود GCB تصویری ملموس‌تر و عینی‌تر از فساد در زندگی روزمره مردم ارائه دهد. به همین ترتیب، «نظرسنجی‌های بنگاه‌های اقتصادی» بانک جهانی یا ES نیز با تمرکز بر شرکت‌ها و کارآفرینان، اطلاعاتی درباره دفعات پرداخت رشوه، موانع نهادی و اثرات مستقیم فساد بر محیط کسب‌وکار گردآوری می‌کنند. این داده‌ها ارزشمندند زیرا به سیاست‌گذاران امکان می‌دهند حوزه‌های خاصی از ناکارآمدی نهادی را که به شکل مستقیم بر رشد اقتصادی اثر می‌گذارد، شناسایی و برای اصلاح آنها اولویت‌گذاری کنند. گزارش مرکز پژوهش‌ها تأکید دارد که چنین داده‌هایی می‌تواند برای ایران در طراحی سیاست‌های ضدفساد در بخش‌هایی چون مجوزدهی، مالیات و گمرک نقش تعیین‌کننده‌ای ایفا کند.
افزون بر این دو رویکرد، مدل‌های منطقه‌ای نیز اهمیت خاصی دارند. «آفروبارومتر» در آفریقا و «لاتینوبارومتر» در آمریکای لاتین، از طریق پیمایش‌های عمومی در کشورهای متعدد، نه‌تنها ادراک و تجربه شهروندان از فساد، بلکه نگرش آنان نسبت به دموکراسی و اعتماد نهادی را نیز می‌سنجند. این مدل‌ها، به دلیل طراحی بومی و توجه به بافت فرهنگی-اجتماعی هر منطقه، از اعتبار و تناسب بیشتری برخوردارند و می‌توانند الگویی ارزشمند برای کشورهایی چون ایران باشند که درگیر چالش‌های مشابهی در سنجش فساد و اعتماد عمومی هستند. گزارش مرکز پژوهش‌ها به‌درستی تأکید دارد که در طراحی یک مدل بومی، توجه به تجربه‌های منطقه‌ای و استفاده از پیمایش‌های عمومی برای شنیدن صدای شهروندان، اهمیت حیاتی دارد.
دسته سوم شاخص‌ها بر ارزیابی ساختارهای نهادی و ظرفیت‌های قانونی دولت‌ها متمرکز است. برخلاف شاخص‌های ادراکی یا تجربی، این دسته به بررسی وجود قوانین، سیاست‌ها و سازوکارهای اجرایی مقابله با فساد می‌پردازد. «شاخص تحول برتلزمان» یا BTI از جمله شناخته‌شده‌ترین نمونه‌ها در این حوزه است که وضعیت ۱۳۷ کشور در حال گذار را از منظر سیاسی، اقتصادی و کیفیت حکمرانی ارزیابی می‌کند. در بُعد حکمرانی، این شاخص به‌طور خاص میزان وجود و اجرای واقعی قوانین ضدفساد، استقلال نهادهای نظارتی و کارآمدی دستگاه قضایی را می‌سنجد. اهمیت BTI در آن است که فاصله میان ادعاهای رسمی دولت‌ها و واقعیت اجرایی را آشکار می‌سازد. برای کشوری مانند ایران که در اسناد بالادستی خود قوانین و مقررات متعددی در زمینه سلامت اداری تدوین کرده، چنین شاخصی می‌تواند میزان تحقق عملی آنها را نشان دهد.
یکی از نوآورانه‌ترین مدل‌ها در این حوزه، پروژه «دموکراسی‌های متنوع» یا V-Dem است که توسط دانشگاه گوتنبرگ سوئد با همکاری هزاران پژوهشگر توسعه یافته است. این مدل فساد را به‌طور دقیق به انواع مختلف در قوای سه‌گانه تفکیک می‌کند و با استفاده از روش‌های آماری پیشرفته تلاش دارد سوگیری‌های احتمالی در داده‌ها را کاهش دهد. ویژگی ممتاز V-Dem توانایی آن در ردیابی روند فساد از آغاز قرن بیستم تاکنون در بیش از دویست کشور است، که امکان تحلیل تاریخی و تطبیقی را فراهم می‌آورد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز با تأکید بر مزایای V-Dem، آن را الگویی ارزشمند برای طراحی سازوکارهایی در ایران می‌داند که بتوانند فساد را نه در کلیت نظام، بلکه در هر قوه و نهاد به تفکیک بررسی کنند.
شاخص‌های تخصصی نیز مکمل این سه دسته اصلی هستند. برای نمونه، «شاخص پرداخت‌کنندگان رشوه» یا BPI به جای تمرکز بر سمت تقاضا، رفتار شرکت‌های چندملیتی و تمایل آنها به پرداخت رشوه در کشورهای خارجی را می‌سنجد. این شاخص نشان می‌دهد فساد نه فقط یک پدیده بومی، بلکه یک معضل جهانی است که در آن شرکت‌های توسعه‌یافته نیز نقش فعالی دارند. همچنین، شاخص‌هایی چون «گزارش یکپارچگی سلامت جهانی» و «شاخص نظام سلامت ملی» به بررسی دقیق فساد در بخش‌هایی چون نظام سلامت می‌پردازند و با تمرکز بر موضوعاتی نظیر شفافیت در خرید دارو یا تعارض منافع، تصویری واقع‌گرایانه از آسیب‌پذیری این بخش‌ها ارائه می‌دهند. تجربه این شاخص‌ها نشان می‌دهد که طراحی مدل‌های بخشی می‌تواند به شناخت دقیق‌تر حوزه‌های پرریسک و اتخاذ سیاست‌های هدفمندتر کمک کند.
جمع‌بندی گزارش مرکز پژوهش‌ها حاوی یک پیام راهبردی است: هیچ شاخص منفردی قادر به سنجش کامل فساد و سلامت اداری نیست. آنچه ضرورت دارد، طراحی یک نظام ملی مبتنی بر ترکیب هوشمندانه سه دسته اصلی شاخص‌هاست؛ شاخص‌های ادراکی برای سنجش فضای کلی اعتماد عمومی و بازتاب ذهنیت نخبگان، شاخص‌های تجربی برای ارزیابی اثرات ملموس فساد در زندگی شهروندان و فعالیت اقتصادی، و شاخص‌های نهادی برای بررسی وجود و کارآمدی سازوکارهای قانونی. چنین رویکردی علاوه بر جامعیت، امکان انطباق با ویژگی‌های بومی کشور را نیز فراهم می‌کند و می‌تواند به مبنایی برای اصلاحات تدریجی و پایدار تبدیل شود.
از منظر سیاست‌گذاری، اهمیت این گزارش در آن است که علاوه بر مرور تطبیقی تجارب جهانی، به پیوند آن با تکالیف قانونی داخلی نیز توجه دارد. ماده ۲۸ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، صراحتاً بر ضرورت ایجاد سازوکارهای سنجش و پایش سلامت اداری تأکید دارد. اما تجربه سال‌های گذشته نشان داده که نبود یک مدل بومی و دشواری‌های گردآوری داده‌های معتبر، مانع از تحقق عملی این تکلیف بوده است. گزارش مرکز پژوهش‌ها با ارائه مبانی نظری و تطبیقی، در واقع گام نخست برای رفع این خلأ محسوب می‌شود. این امر به‌ویژه در شرایطی اهمیت دارد که اعتماد عمومی نسبت به کارآمدی نهادها و عدالت اجتماعی در کشور نیازمند بازسازی است.
به بیان دیگر، سنجش فساد صرفاً یک اقدام آماری یا پژوهشی نیست؛ بلکه ابزاری است برای بازتعریف رابطه دولت و ملت. هنگامی که شهروندان بدانند نظام حکمرانی به‌طور شفاف و منظم وضعیت سلامت اداری را رصد می‌کند و بر اساس داده‌های معتبر دست به اصلاحات می‌زند، اعتماد اجتماعی تقویت خواهد شد. این اعتماد، سرمایه‌ای است که در نهایت مسیر توسعه پایدار، ثبات اقتصادی و انسجام سیاسی را هموار می‌سازد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اتکا به تجارب جهانی و توجه به الزامات داخلی، این مسیر را ترسیم کرده است. اکنون پرسش اصلی آن است که آیا اراده‌ای برای تبدیل این چارچوب نظری به یک سازوکار عملی و پایدار در کشور وجود دارد یا نه.
گزارش از: مسیح محجوب، کارشناس اقتصادی