به گزارش اقتصادرَوا، گزارش جدید مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، که عملکرد فصل سوم قانون برنامه هفتم پیشرفت را تا پایان شهریور ۱۴۰۴ ارزیابی می‌کند، بیش از آنکه یک تحلیل صرف باشد، شبیه به کالبدشکافی دقیق یک وعده بزرگ است: «اصلاح ساختار بودجه». این سند، با زبانی فنی و آماری، نشان می‌دهد که چگونه قطار اصلاحات بنیادین نظام مالی دولت، با وجود گذشت یک سال از حرکت، همچنان در ایستگاه اول متوقف مانده و در بهترین حالت، درگیر بوروکراسی تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هاست. در حالی که انتظار می‌رفت جراحی عمیقی برای درمان «ابرچالش‌های» مزمن بودجه صورت گیرد، آنچه در عمل رخ داده، مجموعه‌ای از اقدامات مقدماتی است که هنوز به تغییرات ماهوی منجر نشده است.

آمارها در این زمینه بی‌رحمانه سخن می‌گویند. از میان تمام احکام مصوب برای اصلاح ساختار بودجه، تنها ۲۱ درصد به‌طور کامل اجرا شده‌اند. در مقابل، بیش از ۴۲ درصد احکام یا به‌طور کلی «انجام نشده» (۲۳.۶۸ درصد) یا تنها «بخشی از آن‌ها» (۱۸.۴۲ درصد) به مرحله اجرا رسیده است. این یعنی نزدیک به نیمی از اصلاحات مورد نظر، عملاً روی کاغذ باقی مانده‌اند. جالب آنکه وقتی گزارش به ریشه‌یابی این ناکامی می‌پردازد، برخلاف تصور رایج، کمبود منابع مالی در صدر دلایل قرار ندارد. مقصر اصلی، با سهمی معادل ۳۷.۱۴ درصد، «کمبود اراده یا توان مدیریتی» معرفی شده است. پس از آن، نیاز به تدوین آیین‌نامه‌های بیشتر با سهم ۲۰ درصد، این چرخه معیوب را تکمیل می‌کند که در آن، اصلاحات در پیچ‌وخم کاغذبازی‌های بی‌پایان گرفتار آمده‌اند.

یکی از کلیدی‌ترین وعده‌های برنامه، استقرار «بودجه‌ریزی برنامه‌محور» بود؛ وعده‌ای که قرار بود رابطه بودجه و برنامه توسعه را به معنای واقعی کلمه برقرار کند. اما ارزیابی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد این تحول در لایحه بودجه ۱۴۰۴، بیشتر نمایشی و «در حد تغییرات ظاهری و شکلی» باقی مانده است. داده‌های کیفی گزارش نیز این گزاره را تأیید می‌کند. در حالی که ۵۶ درصد از اسناد تدوین‌شده توسط دولت از نظر انطباق با قوانین، «کاملاً منطبق» ارزیابی شده‌اند، اما در میدان عمل، تنها ۲۲ درصد از این اسناد «کاملاً مؤثر» برای رسیدن به اهداف تشخیص داده شده‌اند و در مقابل، ۴۵ درصد دارای «اثر کم» بوده‌اند. این شکاف عمیق میان انطباق قانونی و کارایی عملی، به‌خوبی نشان می‌دهد که دولت در تولید اسناد قانونی موفق بوده، اما در طراحی راهکارهای مؤثر برای حل مسائل، توفیق چندانی نداشته است.

با این حال، شاه‌بیت گزارش، افشاگری درباره وضعیت بدهی‌های دولت است؛ جایی که هنر حسابداری، تصویری غیرواقعی از سلامت مالی کشور ارائه می‌دهد. سقف قانونی نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در برنامه هفتم ۴۰ درصد تعیین شده است. گزارش رسمی دولت با تکیه بر بدهی‌های قطعی، این نسبت را ۲۵.۹ درصد اعلام می‌کند که ظاهراً وضعیتی مطلوب و تحت کنترل را نشان می‌دهد. اما مرکز پژوهش‌ها با افزودن بدهی‌های احتمالی و بدهی‌های انباشته و تعیین‌تکلیف‌نشده به صندوق توسعه ملی، پازل را تکمیل می‌کند و به عددی نگران‌کننده می‌رسد: در پایان سال ۱۴۰۲، نسبت واقعی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به GDP در حدود ۶۰ درصد بوده است. حتی اگر صرفاً بدهی‌های قطعی همان سال ملاک قرار گیرد، این نسبت بازهم اندکی بالاتر از سقف قانونی است. به‌بیان دیگر، کشور عملاً از مرز بدهی مجاز عبور کرده است و با این حال، در اسناد رسمی نشانی از هشدار دیده نمی‌شود.

مرکز پژوهش‌ها با زبانی محتاط اما روشن هشدار داده است که نبود سامانه یکپارچه ثبت بدهی‌ها باعث شده آمارهای رسمی دولت فاقد شفافیت کافی باشد. وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه هر یک به‌طور مستقل آمار بدهی‌ها را گزارش می‌کنند، اما هیچ مرجع واحدی برای تطبیق، پالایش و کنترل این داده‌ها وجود ندارد. استقرار نظام مدیریت مالی یکپارچه دولت (IFMIS) که می‌توانست راه‌حلی برای این آشفتگی باشد، همچنان در مرحله مقدماتی است. نتیجه این وضعیت، چیزی نیست جز «انضباط آماری بدون انضباط مالی»؛ ظاهری منظم از اعدادی که واقعیت اقتصادی پشت آن‌ها چندان روشن نیست.

در بخش عمرانی نیز تصویر مشابهی دیده می‌شود. یکی از اهداف کمی برنامه، افزایش سهم اعتبارات عمرانی از بودجه عمومی به ۲۵ درصد بود. اما خود دولت، در گزارش عملکرد، این هدف را به دلیل بار مالی سنگین «غیرقابل اجرا» دانسته است. معنای ساده این عبارت، ادامه رکود در پروژه‌های زیربنایی کشور است. هزاران طرح نیمه‌تمام همچنان در لیست بودجه باقی مانده‌اند بدون آنکه تخصیص اعتباری واقعی داشته باشند. مرکز پژوهش‌ها در بخش دیگری از گزارش تصریح کرده که اطلاعات مربوط به این طرح‌ها حتی در پیوست بودجه نیز شفاف نیست و برخی از پروژه‌های بدون اعتبار عملاً در جداول بودجه پنهان شده‌اند.

در حوزه انرژی نیز، با وجود نیاز حیاتی کشور به سرمایه‌گذاری برای مهار ناترازی، ورود بخش خصوصی به طرح‌های بالادستی نفت و گاز همچنان به نتیجه نرسیده و در پیچ‌وخم بررسی‌ها متوقف مانده است. ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم دولت را مکلف کرده بود تا از طریق مشارکت بخش خصوصی و واگذاری فعالیت‌های توسعه‌ای به شرکت‌های صاحب صلاحیت، ظرفیت تولید نفت و گاز را افزایش دهد؛ اما طبق گزارش مرکز پژوهش‌ها، نه‌تنها هیچ قرارداد مؤثری در این حوزه امضا نشده، بلکه درآمد حاصل از بهره‌برداری از میادین واگذارشده در سال ۱۴۰۳ اساساً صفر بوده است. به بیان دیگر، پرونده سرمایه‌گذاری در بالادست نفت و گاز همچنان باز است، اما هیچ ورودی ثبت نشده است.

این ناترازی‌ها، در نهایت، به یک نقطه مشترک می‌رسند: ضعف ساختار نهادی و تعدد متولیان. در حال حاضر، مسئولیت پایش بدهی‌های عمومی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تقسیم شده است. نتیجه چنین وضعیتی، فقدان شفافیت و تأخیر در تصمیم‌گیری‌های کلیدی است. حتی در زمینه سیاست‌های بودجه‌ای نیز، هماهنگی میان خزانه‌داری کل و سازمان برنامه برقرار نشده و نظام گزارش‌دهی مالی هنوز به مرحله یکپارچگی نرسیده است. این ضعف نهادی موجب می‌شود که هر اصلاحی، حتی اگر آغاز شود، در مسیر اجرا از حرکت بایستد.

مرکز پژوهش‌ها در جمع‌بندی نهایی گزارش خود تصریح می‌کند که اجرای کامل احکام فصل سوم نیازمند «بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه» است؛ نهادی که در وضعیت فعلی بیش از آنکه ناظر بر انضباط مالی باشد، تنظیم‌کننده فرآیندهای صوری بودجه است. پیشنهاد این مرکز، تبدیل سازمان برنامه به مرجع مستقل نظارت مالی و تعامل منسجم میان مجلس، خزانه‌داری کل و دستگاه‌های اجرایی است. افزون بر این، ایجاد یک «مرکز ملی مدیریت بدهی» به‌عنوان مرجع نهایی ثبت، کنترل و گزارش بدهی‌های عمومی از دیگر پیشنهادهای کلیدی این گزارش است؛ اقدامی که می‌تواند از شکل‌گیری بدهی‌های پنهان و بحران‌های تورمی آتی جلوگیری کند.

در جمع‌بندی، مرکز پژوهش‌های مجلس با صراحت می‌نویسد که عملکرد دولت در اجرای اصلاح ساختار بودجه، «در سطح شکلی متوقف مانده است» و تحقق اهداف این فصل، نه از مسیر اصلاحات جزئی، بلکه از طریق اصلاحات نهادی و تغییر در فرهنگ مالی دولت ممکن خواهد بود. این جملات، اگرچه در قالب زبان کارشناسی بیان شده، اما معنای روشنی دارند: بدون تغییر در شیوه حکمرانی مالی، هیچ اصلاحی در بودجه پایدار نخواهد بود.

اصلاح ساختار بودجه، آن‌گونه که از دل داده‌ها برمی‌آید، هنوز در مرز میان نیت و عمل سرگردان است. دولت در تدوین قانون‌ موفق بوده، اما در اجرای آن متزلزل؛ در خلق سند و آیین‌نامه پرکار، اما در ایجاد نتیجه، کم‌اثر. به همین دلیل است که در پایان سال نخست برنامه هفتم، تصویر کلی همچنان همان تصویر آشناست: بودجه‌ای پر از عدد، اما خالی از معنا. و شاید همین تناقض است که گزارش مرکز پژوهش‌ها را به یکی از واقع‌گرایانه‌ترین اسناد سال‌های اخیر تبدیل کرده؛ گزارشی که نه فقط درباره «بودجه»، بلکه درباره وضعیت سیاست‌گذاری در ایران سخن می‌گوید؛ جایی که تصمیمات بزرگ، پیش از اجرا، در لایه‌های اداری دفن می‌شوند.