به گزارش اقتصادرَوا، بر اساس گزارش منتشر شده از مرکز پژوهش‌های مجلس، در ساختار حکمرانی جمهوری اسلامی ایران، استانداران به عنوان عالی‌ترین مقام اجرایی دولت در استان‌ها شناخته می‌شوند، اما در عمل، جایگاه آنان با یک تعارض ساختاری عمیق روبه‌روست؛ از آنان انتظار می‌رود توسعه استانی را هدایت کرده و بحران‌ها را مدیریت کنند، در حالی که ابزارهای لازم برای اعمال این مسئولیت‌ها به طور کامل در اختیارشان قرار ندارد. ساختار متمرکز تصمیم‌گیری در ایران که بیش از ۷۰ درصد سیاست‌ها و تصمیمات کلیدی در پایتخت اتخاذ می‌شود، موجب شده مدیران محلی، از جمله استانداران، برای انجام کوچک‌ترین اقدام عملی ناگزیر از رجوع مداوم به مرکز باشند. پیامد این ساختار، کندی فرایند تصمیم‌گیری، ایجاد بروکراسی بازدارنده، و اتخاذ تصمیماتی است که در بسیاری از موارد با واقعیت‌های بومی استان‌ها همخوانی ندارد. در نتیجه، مدیریت استانی در موقعیتی معلق قرار گرفته و کارکرد نهادی استانداران به شدت تضعیف شده است؛ مسأله‌ای که امروز به یکی از موانع اصلی توسعه متوازن منطقه‌ای و اجرای سیاست اقتصاد مردم‌پایه تبدیل شده است.

یکی از بنیادی‌ترین چالش‌ها، نبود سلطه و اقتدار کافی استاندار بر مدیران دستگاه‌های اجرایی استان است. مدیران کل استانی اگرچه در جغرافیای استان فعالیت می‌کنند، اما به دلیل آنکه توسط وزرا در تهران منصوب می‌شوند، خود را به وزراتخانه متبوع پاسخگو می‌دانند، نه به استاندار. رویه هماهنگی انتصاب مدیران با نظر استاندار عمدتاً تشریفاتی است و در بسیاری از موارد، استانداران در مقابل انتصاب‌ها قرار می‌گیرند بدون آنکه نقشی واقعی در فرآیند داشته باشند. این سازوکار، منجر به شکل‌گیری مدیریتی جزیره‌ای در استان‌ها شده؛ به‌طوری‌که هر اداره خود را تابع مرکز می‌داند و دستورات استاندار تنها تا جایی اجرا می‌شود که با ابلاغ‌های وزارتخانه در تضاد نباشد. فقدان اختیار استاندار در عزل یا ارزیابی عملکرد مدیران، عملاً سبب شده شورای اداری استان به نهادی تشریفاتی تبدیل شود. در پاسخ به این مشکل، طرحی مطرح شده که بر اساس آن اختیار عزل مدیران کل استانی بدون تغییر در فرآیند انتصاب، به استاندار واگذار شود. این فرمول می‌تواند ضمن حفظ پاسخگویی تخصصی وزارتخانه در برابر مجلس، ابزار الزام‌آور کافی برای هماهنگی دستگاه‌ها را در اختیار استانداران قرار دهد؛ نتیجه‌ای که می‌تواند مدیریت استان را از حالت پراکندگی به سوی یکپارچگی سوق دهد.

این مشکل در حوزه برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه نیز کاملاً مشهود است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به‌عنوان مرجع اصلی تدوین بودجه استانی، عملاً خارج از مجموعه استانداری و تحت امر سازمان برنامه‌وبودجه کشور عمل می‌کند. در چنین وضعیتی، استاندار نقشی در تعیین اولویت‌های بودجه‌ای ندارد و بیشتر به فردی برای تأیید یا امضای مصوباتی تبدیل شده که در جاهای دیگری تعیین شده است. شوراهای توسعه و برنامه‌ریزی استان که قرار بود به سازوکاری برای اولویت‌بندی پروژه‌ها بر اساس نیازهای واقعی استان تبدیل شوند، اکنون بیشتر نقش تصویب صوری جداول از پیش تعیین‌شده بودجه را دارند. ناکارایی این روند خصوصاً در شرایط بحرانی یا هنگام نیاز به جابه‌جایی اعتبارات برای پاسخ به حوادث غیرمترقبه، به وضوح خود را نشان می‌دهد. تجربه‌ای که در دولت‌های نهم و دهم با تبدیل این سازمان‌ها به معاونت برنامه‌وبودجه استانداری انجام شد، نشان داد که تجمیع نهاد برنامه‌ریزی در مدیریت استاندار می‌تواند باعث چابکی تصمیمات مالی، احیای نقش شورای برنامه‌ریزی و امکان اولویت‌بندی پروژه‌ها بر اساس شرایط استان شود؛ مدلی که احیای آن بر اساس تجربه جهانی تمرکززدایی، امروز یکی از پیش‌نیازهای توانمندسازی مدیریت استانی تلقی می‌شود.

از سوی دیگر، چارچوب قانونی حاکم بر اختیارات استانداران نیز به‌روز نشده و مبنای حقوقی اصلی آن، قانونی است که بیش از شش دهه از تصویب آن در مجلس شورای ملی گذشته است. با وجود تحولات اساسی پس از انقلاب، هنوز قانون جامع جدیدی که در مجلس شورای اسلامی تصویب شده باشد، جایگزین آن نشده و مصوبات شورای عالی اداری به دلیل محدودیت جایگاه حقوقی خود، نتوانسته خلأ این قانونگذاری را پر کند. علاوه بر این، حتی در حوزه‌هایی مانند مدیریت منابع آب و انرژی، استانداران فاقد اختیارات ضروری برای اعمال وظایف خود هستند؛ نمونه بارز آن، مدیریت سدهایی نظیر امیرکبیر و طالقان در البرز است که با وجود موقعیت جغرافیایی در استان، همچنان در اختیار تهران بوده و اولویت تأمین آب استان میزبان رعایت نمی‌شود. در حوزه منابع بانکی نیز وضعیت مشابهی حاکم است. بانکها با وجود گردش مالی بالا از سرمایه‌ مردم استان، خود را ملزم به تبعیت از برنامه‌های توسعه‌ای استاندار نمی‌دانند و استانداران فاقد ابزار نظارتی برای هدایت اعتبارات بانکی در مسیر پروژه‌های عمرانی هستند. مجموعه این مسائل ضرورت تدوین و تصویب یک لایحه جامع و جدید برای اختیارات استانداران را برجسته می‌کند؛ اقدامی که نه فقط یک اصلاح اداری، بلکه لازمه تحقق تمرکززدایی واقعی است.

مطالعات کارشناسی نشان می‌دهد که تمرکززدایی مالی و اداری، نه به معنای ایجاد دولت‌های محلی مستقل، بلکه در قالب تراکم‌زدایی از طریق تفویض اختیارات اجرایی از مرکز به نمایندگان دولت در استان‌ها، می‌تواند ظرفیت‌های مغفول‌مانده را فعال کند. با این حال، این اختیارات در صورتی اثربخش است که با سازوکارهای انگیزشی همراه شود. در گذشته، مکانیزمی وجود داشت که براساس آن استان‌ها اجازه داشتند مازاد درآمد مالیاتی فراتر از سقف مصوب را برای طرح‌های توسعه‌ای همان استان هزینه کنند؛ سیاستی که انگیزه مضاعفی برای استانداران و دستگاه‌های مالیاتی در جهت افزایش وصول مالیات و اولویت‌بندی پروژه‌ها ایجاد می‌کرد. حذف یا تضعیف این مشوق‌ها موجب شده انگیزه‌ای برای تلاش بیشتر باقی نماند و استان‌ها حتی برای پروژه‌هایی که صرفاً ماهیت محلی دارند، نیازمند اخذ مجوز از هیئت وزیران باشند. این امر علاوه بر افزایش زمان‌بری تصمیمات، فضای نوآوری و ریسک‌پذیری مدیران محلی را به شدت محدود کرده و عملاً نشان‌دهنده تداوم بی‌اعتمادی به توان مدیریتی در سطوح منطقه‌ای است.

در کنار این موارد، پیشنهاد ایجاد معاونت‌های ویژه متناسب با ظرفیت‌های بومی استان‌ها، به‌عنوان یکی از راهکارهای نوآورانه مطرح شده است. تشکیل معاونتی مثل «معاونت مرز و تجارت بین‌الملل» در استان‌های مرزی نظیر کرمانشاه، یا «معاونت زیارت» در استان‌هایی مانند خراسان رضوی، و همچنین «معاونت دریا و بنادر» در هرمزگان می‌تواند به متمرکز شدن مدیریت دستگاه‌های مرتبط ذیل فرماندهی استاندار بینجامد. این ایده، علاوه بر افزایش بازدهی مدیریتی در حوزه‌های تخصصی هر استان، به شکستن ساختار جزیره‌ای دستگاه‌ها و ایجاد هم‌افزایی میان آنان کمک خواهد کرد، به شرط آن‌که وزراتخانه‌های مربوطه تفویض اختیار واقعی به این معاونت‌ها داشته باشند و مسئولیت پاسخگویی تخصصی نیز در قالب سازوکاری شفاف حفظ شود.

از سوی دیگر، اصلاح قوانین مربوط به نهادهای منتخب محلی نیز امری اساسی است. در حال حاضر، تنازع میان شوراهای اسلامی شهر و شهرداران، یکی از مشکلات جدی مدیریت شهری است که ناشی از وجود اختیارات نامتوازن و بعضاً ابزاری در فرایند عزل شهردار است. انتقال اختیار عزل شهردار از انحصار شورا به هیئت حل اختلاف یا نهاد واسط بی‌طرف، می‌تواند از سهم‌خواهی و تعارض منافع جلوگیری کند. همچنین ضعف نظارتی بر عملکرد مالی شهرداری‌ها، که بودجه‌های سنگینی را اداره می‌کنند، خلأ قابل‌توجهی در ساختار موجود است. استقرار نهادی مشابه دیوان محاسبات برای شهرداری‌ها می‌تواند زمینه نظارت شفاف‌تر، کاهش فساد و افزایش پاسخگویی را فراهم کند؛ اقدامی که پیش‌شرط توسعه «مدیریت یکپارچه شهری» و واگذاری اختیارات بیشتر به مدیریت محلی خواهد بود.

به طور کلی، تحقق یک الگوی کارآمد تمرکززدایی در گرو تدوین یک نقشه‌راه جامع، شامل مراحل مشخص، شاخص‌های عملکردی و تفکیک روشن وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری است. چنین نقشه‌ای باید در قالب لایحه‌ای جامع برای «وظایف و اختیارات استانداران» از سوی دولت تهیه و به مجلس ارائه شود. این چارچوب قانونی باید تفویض اختیارات اجرایی در حوزه‌های مهم را بدون نیاز به اخذ مجوزهای مکرر از مرکز امکان‌پذیر سازد، در حالی که با سرمایه‌گذاری بر آموزش مدیران محلی و ارتقای ظرفیت نهادی استانداری‌ها، اطمینان حاصل شود که این اختیارات به شکل حرفه‌ای به کار گرفته می‌شود. همزمان، اعطای حق رأی به نمایندگان شورای استان در شورای برنامه‌ریزی و سهم معنادار در فرآیند بودجه‌ریزی می‌تواند پیوند میان مدیریت انتصابی و مدیریت انتخابی در استان‌ها را تقویت کند.

در نهایت باید پذیرفت که تداوم ساختار متمرکز کنونی، بیش از آن‌که نشانی از اقتدار دولت مرکزی باشد، نمادی از بی‌اعتمادی به ظرفیت‌های محلی و اتلاف منابع ملی است. وقتی استانداران برای جابه‌جایی یک ردیف بودجه‌ای یا حتی انتصاب یک مدیرکل باید چشم‌انتظار امضا و تأیید تهران باشند، سخن گفتن از «اقتصاد مردم‌پایه» یا «عدالت منطقه‌ای» بیشتر به یک شوخی تلخ شبیه است تا سیاستی جدی. اگر قرار باشد استانداران صرفاً در نقش مدیران تشریفاتی ظاهر شوند و شوراهای استانی در حد نمایش باقی بمانند، باید صادقانه گفت که ساختار حکمرانی ایران با یک بن‌بست نهادی مواجه است.

تمرکززدایی در معنای واقعی، تهدیدی برای حاکمیت ملی نیست؛ برعکس، تنها راه نجات آن از فرسایش روزافزون است. هرچه دولت مرکزی بیشتر بر جزئیات محلی چنگ بزند، هم خود را از تمرکز بر راهبردهای کلان بازمی‌دارد و هم استان‌ها را در دایره بی‌اختیاری فرو می‌برد. این بیماری مزمن تمرکزگرایی نه فقط توسعه منطقه‌ای را فلج کرده، بلکه موتور نوآوری، مسئولیت‌پذیری و انگیزه مدیران محلی را هم خاموش کرده است. اکنون یا باید با جسارت به بازتعریف نقش استانداران به‌عنوان رهبران واقعی توسعه استانی تن داد و اختیار واقعی را به آنان سپرد، یا باید آماده ماند که در گرداب بحران‌های بعدی، مرکز و پیرامون همزمان غرق شوند.

گزارش از: مسیح محجوب، کارشناس اقتصادی